腾退项目中，政府以协议搬迁为由拒绝对拆除房屋承担责任，如何认定适格被告？
案情概况
张某某拥有合法所有权的房屋位于北京市大兴区榆垡镇辛村北巷25号。2018年8月19日，榆垡镇政府发布《搬迁腾退公告》，公告显示：张某某拥有合法所有权的上述房屋被列入“北京新机场噪声区治理和周边综合治理项目”搬迁腾退项目范围内，且榆垡镇政府为该项目实施主体。2018年11月13日，在未通知张某某及其家人到场且未给予张某某及其家人任何安置、补偿的情形下，上述房屋被榆垡镇政府强制拆除，给张某某造成巨大经济损失。张某某认为，榆垡镇政府的行为严重侵害了张某某的合法权益，特向法院提起行政诉讼。
一审二审法院观点
涉案房屋所在区域位于北京新机场噪声区治理和周边综合治理项目范围内，北京新航城控股有限公司为项目主体，张某某未提供足以证明榆垡镇政府实施了其诉称的强制拆除行为的证据，故张某某的起诉缺乏基本的事实根据，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。
镇政府答辩观点
1.北京新机场噪声区治理和周边开展项目是协议搬迁，并不存在征地拆迁的事实。2.协议搬迁不是镇政府作为行政机关主导的拆迁，而是普通民事主体通过与被搬迁腾退人协商一致的情况下定义民事协议的方式，改善村民生活居住环境，协议搬迁不具有强制性，村民可以选择搬迁也可以不搬迁。镇政府作为行政机关，并不存在征收农村集体土地拆迁的行为。搬迁腾退人是北京新航城控股有限公司，该公司也是基于普通的民事主体，通过民事委托的行为，委托镇政府代为行使民事权力。3.不存在镇政府申请人所述的强制拆除其房屋的行为。镇政府不存在强制拆除申请人房屋事实基础。4.申请人并没有证据证明房屋是镇政府拆除的。
北京高院观点
本案系因房屋被拆除而引发的行政诉讼，此类案件中，对于原告的起诉是否有事实根据的判断，应根据法律法规及规范性文件的规定，综合各方在案提交的证据材料作出认定。一般来说，只要有证据证明被诉行政机关作出该行为有很大可能性，即有初步的事实根据，且在案又无否定该可能性的相反证据，就应当认定起诉符合有事实根据的起诉条件。具体到本案中，张某某为证明其起诉符合起诉条件，在一审中提交了一份落款为榆垡镇政府的《搬迁腾退公告》根据该公告内容，榆垡镇政府作为搬迁腾退工作实施主体，对搬迁腾退范围内的房屋在期限内具体腾退拆除工作负有直接责任。且本案原审中，没有其他证据材料可以排除榆垡镇政府作为适格被告的可能性。因此，张某某以榆垡镇政府为被告提起本案之诉，可以认定其具有初步的事实根据，符合起诉的法定条件。
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