行政行为的效力内容,行政行为的效力是什么意思

行政行为的效力内容，行政行为的效力是什么意思

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行政行为的效力包括

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裁判要点

可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申5391号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：天津市中联建通国际物流有限公司，住所地天津港保税区滨海十路129号标准厂房A022号房。

法定代表人：杨国华，该公司执行董事。

诉讼委托代理人：孟文静，北京来硕律师事务所律师。

诉讼委托代理人：张金达，北京来硕律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市滨海新区人民政府，住所地天津市滨海新区塘沽大连东道1060号。

法定代表人：杨茂荣，该区人民政府区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。

法定代表人：张国清，该市人民政府市长。

再审申请人天津市中联建通国际物流有限公司（以下简称中联建通公司）因诉被申请人天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）行政批复及被申请人天津市人民政府（以下简称天津市政府）行政复议一案，不服天津市高级人民法院（2017）津行终261号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

天津市第二中级人民法院（以下简称一审法院）查明，2016年8月4日，滨海新区政府依据天津市滨海新区规划和国土资源管理局的《滨海新区规划国土局关于收回爱兰德等公司四宗土地使用权有关问题的请示》（以下简称《请示》），向天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出津滨政函（2016）156号《天津市滨海新区人民政府关于同意收回爱兰德等公司四宗土地使用权的批复》（以下简称《批复》），主要内容为“……现批复如下：一、同意依法有偿收回爱兰德等公司四宗土地使用权，具体情况如下：……收回天津市中联建通国际物流有限公司一宗土地使用权，房地产权证号为10××80号，土地面积为48834.3平方米。二、同意由区土地发展中心作为收回土地使用权补偿主体单位，具体负责收回土地补偿相关工作。三、请区规划国土局督促并配合区土地发展中心尽快落实收回国有土地使用权的相关工作。”中联建通公司对该《批复》不服，向天津市政府申请行政复议，天津市政府于2017年3月31日作出津政复决字（2017）1-16号《行政复议决定书》，维持了天津市滨海新区政府作出的《批复》。中联建通公司不服，向法院提起诉讼，请求撤销天津市滨海新区政府作出的津滨政函（2016）156号《批复》及天津市政府作出的津政复决字（2017）1-16号《行政复议决定书》。

一审法院另查，被诉《批复》作出后，滨海新区规划和国土资源管理局已对中联建通公司作出了收回国有土地使用权决定，中联建通公司认可其于2017年1月收到天津市滨海新区规划和国土资源管理局对其作出的收回国有土地使用权决定，并针对该决定已经另案提起行政复议并提起行政诉讼。

一审法院认为，滨海新区政府作出的被诉《批复》系根据天津市滨海新区规划和国土资源管理局的请示向其作出的，该《批复》作出后，天津市滨海新区规划和国土资源局对中联建通公司作出收回国有土地使用权决定，决定收回原告的土地使用权。故该《批复》尚未对原告的权利义务产生实际影响，属于内部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。故裁定驳回中联建通公司的起诉。

中联建通公司不服，向天津市高级人民法院（以下简称二审法院）上诉，请求撤销一审法院裁定，指令一审法院或者有管辖权的法院依法继续审理。

二审法院认为：被诉《批复》系滨海新区政府对天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出的，属于上级行政机关对下级行政机关请示依法作出的内部行政行为，收回土地使用权的批复并不向中联建通公司送达，对其合法权益尚未产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，不具有可诉性。对中联建通公司合法权益产生实际影响的是天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出的对外发生效力的收回国有土地使用权决定。中联建通公司可在对收回国有土地使用权决定的另案行政诉讼中依法主张权利。故裁定驳回上诉，维持一审裁定。

中联建通公司不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定书；由本院提审或指令再审。主要理由：两审裁定错误，滨海新区政府作出的《批复》对再审申请人的实体权利产生了实际影响，侵害了再审申请人的土地使用权，应属于行政诉讼受案范围。再审申请人通过申请政府信息公开知悉了《批复》内容，《批复》不再局限于行政机关内部产生法律效果。一审行政案件原则上应当公开开庭审理，但一审法院并未开庭审理本案，严重侵害了再审申请人的质证权、辩论权等法定诉权，违反法律规定。

本院认为，本案的争议焦点是滨海新区政府作出的《批复》是否具有可诉性。可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。

本案中，滨海新区政府根据滨海新区规划和国土资源管理局的请示作出津滨政函（2016）156号《批复》，该《批复》并不具有法效性，对外发生法律效力的是滨海新区规划和国土资源管理局作出的收回国有土地使用权决定。再审申请人如认为收回决定侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。一审法院查明，再审申请人对该收回国有土地使用权决定已经另案提起行政复议并提起行政诉讼，由于《批复》本身所产生的法律效果最终被收回国有土地使用权决定所吸收，因此对收回国有土地使用权决定的合法性进行审查就能够保护行政相对人的合法权益。故本案一、二审裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定的公开审理并不排斥人民法院在某些特殊情况下采取书面审理等方式。本案属于对原告起诉条件的审查，一审法院可以通过书面审理、调查或询问当事人等方式查明相关事实。再审申请人并未提出证据证明一审法院查明的事实有误，故本院对于再审申请人提出的一审法院未开庭审理违法法定程序的理由不予支持。

综上，天津市中联建通国际物流有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人天津市中联建通国际物流有限公司的再审申请。

审判长 王振宇

审判员 张 艳

审判员 李纬华

二〇一八年八月二十三日

书记员 薛 菁

编辑：王 蕾

排版：孙 丽

审核：殷秀峰

来源：鲁法行谈

分析事行政行为的效力

☑ 裁判要点

根据行政法的一般原理，行政行为的法律效力源自于行政机关作出相关行政行为的法定职权、程序、内容和结果的公权力属性。行政行为一经成立，即具有确定力、羁束力和执行力。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。受行政行为的处理性特征所决定，行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意变更、撤销或废止已经作出的行政行为。一般而言，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行变更、撤销或者废止行政行为。不过，行政程序的重开应该受到严格的条件限制，例如作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者缺乏继续存在下去的利益，又或者行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。

☑ 裁判文书

裁判文书网发布日期：2019-12-03

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5895号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：池军，男，1954年8月21日出生，汉族，住江苏省盐城市亭湖区。

委托诉讼代理人：姜烨，江苏大直律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：江苏省人力资源和社会保障厅。住所地：江苏省南京市鼓楼区北京西路**号。

法定代表人：戴元湖，该厅厅长。

再审申请人池军因诉江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称江苏省人社厅）劳动保障行政审批一案，不服江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第00715号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

池军以江苏省人社厅于2014年8月作出的关于其参加工作时间的核定行为违法为由，向江苏省南京市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院依法确认江苏省人社厅核定其参加工作时间为1977年8月的行政行为违法，并责令江苏省人社厅重新认定其参加工作时间。

一审法院查明：池军于1973年10月在原××××县双港公社友爱小学任代课教师，同年12月在该公社腰庄小学任代课教师，1975年9月进入原盐城地区第二师范学校学习，1977年8月毕业后继续从事教育工作。1986年11月原国家教育委员会《关于民办教师工龄计算问题的复函》（〔86〕教计字179号，以下简称179号复函）出台后，池军于1990年6月向中国共产党江苏省响水县委员会组织部（以下简称响水县委组织部）、江苏省响水县人事局提交《报告》，请求更改其参加革命工作时间为1973年10月。同年11月，响水县委组织部经审核，确定其参加工作时间为1975年9月。同年12月，江苏省响水县工资改革领导小组办公室在《关于更正参加工作时间的通知》中明确其参加工作的时间为1975年9月。1992年2月，池军调入中国建设银行盐城市城区支行工作直至退休。2014年8月，江苏省人社厅向池军发放核定其参加工作时间为1977年8月的《退休证》。池军不服，提起本案诉讼。

一审法院认为：179号复函规定，“民办（代课）教师被招收录用为国家正式职工或经组织批准进入各级各类学校学习毕业（或结业）后，成为国家正式职工，并继续从事教育工作的，其成为国家正式职工前最后一次经组织批准任民办教师的工作时间可以与成为国家正式职工后的工作时间合并计算为连续工龄。在两个以上单位连续担任民办教师的时间，凡经组织批准调动的，应当合并计算为连续工龄”。根据上述规定，池军档案材料中缺乏民办（代课）教师登记表等可以证明1973年10月至1975年8月期间其任代课教师系经组织批准的材料，不符合连续计算工龄的规定，故对池军关于参加工作时间为1973年10月的主张，法院不予支持。江苏省人社厅认为，池军参加工作时间应依据其档案中《中国共产主义青年团入团志愿书》等书证的记载，核定为其从原盐城地区第二师范学校毕业分配工作时间1977年8月。池军提供的《更改参加工作时间审批表》《关于更改参加工作时间的通知》证明，其参加工作的时间至少应核定为1975年9月。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项之规定，证明同一事实的数个证据，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。本案中，《更改参加工作时间审批表》《关于更改参加工作时间的通知》属于国家机关职能部门专门就池军参加工作时间作出的公文，其证明效力高于《中国共产主义青年团入团志愿书》《大、中专院校毕业生登记表》等书证中关于池军参加工作时间的记载。此外，响水县委组织部在1990年11月核定池军参加工作时间是其到原盐城地区第二师范学校学习的时间(1975年9月)，也并未按照其申请核定为其任代课教师的时间(1973年10月)，依据除了“民办教师他们被直接招收录用为国家职工、参军或上大、中专学校、技工学校后成为国家职工的，可以和成为国家职工后的工作时间合并计算为连续工龄”的规定外，还有响水县相关教育部门“情况属实”的签章。由此可见，响水县委组织部在1990年核定池军参加工作的时间是经过调查和慎重考虑的，且池军亦按该核定参加工作时间享受各项工资待遇长达24年，按照信赖利益保护原则，江苏省人社厅不得随意变更、撤销或者废止响水县委组织部的核定。综上，江苏省人社厅核定池军参加工作时间为1977年8月的行为，证据不足。据此，一审法院于2015年10月8日作出(2015)宁行初字第105号行政判决：撤销江苏省人社厅核发的池军《退休证》中关于其参加工作时间为1977年8月的认定，责令江苏省人社厅在该判决生效之日起十五日内重新认定池军参加工作时间。

江苏省人社厅不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。

针对一审法院认定的事实，二审法院对池军未能提供原始证据证明其曾经组织批准于1973年10月在原××××县双港公社友爱小学任代课教师、同年12月在该公社腰庄小学任代课教师一事，以一审法院认定上述事实不清为由不予认定；对一审法院认定的其他事实予以确认。

二审法院认为：池军自1976年6月29日填写的《中国共产主义青年团入团志愿书》开始，1977年7月21日填写的《江苏省盐城地区中等师范学校毕业登记表》、1978年9月10日填写的《大专、中技毕业生转正定级呈报表》、1981年4月1日填写的《干部履历表》、1987年3月23日填写的《中国共产党入党志愿书》直至1988年7月8日填写的《大、中专院校毕业生登记表》以及池军本人书写的《自传》均显示，1973年2、3月至1975年8月期间，其在原江苏省××公社××大队劳动。虽然池军提供了响水县委组织部1990年11月24日作出的《更改参加工作时间审批表》，显示其核定参加工作时间为1975年9月，但池军始终未能提供其于1973年2、3月至1975年8月期间经组织批准任民办教师的原始证据。故江苏省人社厅对形成于1990年以前有关池军履历的原始档案材料审查后，依据179号复函的规定，认定池军参加工作时间为1977年8月并无不当。一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。据此，二审法院于2016年4月26日作出（2015）苏行终字第00715号行政判决：撤销一审判决，驳回池军的诉讼请求。

池军不服，向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，维持一审判决。主要事实和理由为：1.江苏省人社厅作出的核定行为程序违法，应当也必须尊重有关部门在24年前对其参加工作时间已经作出的定论，而无权在退休审批环节进行变更。2.有充分证据证实其参加工作的时间是1975年9月，江苏省人社厅应当直接采信并认定，而无需其再作进一步举证。3.基于可信赖利益和长达24年持续性享受有关待遇，其参加工作的时间也应被认定为1975年9月。4.一审判决引用相关法律、法规、解释恰当。

本院认为,本案的核心争议在于被申请人江苏省人社厅不认同响水县委组织部、响水县工资改革领导小组办公室1990年关于再审申请人池军参加工作时间为1975年9月的认定，在退休审批环节作出核定其参加工作时间为1977年8月的行政行为是否合法。

根据行政法的一般原理，行政行为的法律效力源自于行政机关作出相关行政行为的法定职权、程序、内容和结果的公权力属性。行政行为一经成立，即具有确定力、羁束力和执行力。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。受行政行为的处理性特征所决定，行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意变更、撤销或废止已经作出的行政行为。一般而言，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行变更、撤销或者废止行政行为。不过，行政程序的重开应该受到严格的条件限制，例如作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者缺乏继续存在下去的利益，又或者行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。

就本案来看，响水县委组织部、响水县工资改革领导小组办公室应再审申请人池军的申请，经调查审核之后，根据179号复函的相关规定于1990年11月确定其参加工作时间为1975年9月。截至2014年8月，在江苏省人社厅向池军发放核定其参加工作时间为1977年8月的《退休证》之前，池军已经基于响水县委组织部作出的上述认定构筑较为复杂的行政法律关系并享有一定信赖利益。从整体衡量，响水县委组织部作出的池军参加工作时间认定具有一定授益性质。基于法的安定性原则要求，对于授益行政行为，一经作出，即使事后发现违法，除非行政相对人具有重大过错，亦或该行政行为严重损害国家利益和社会公共利益，否则不得随意撤销或者变更。本案中，江苏省人社厅在履行退休审批职责之时，对池军的档案材料予以严格复核，该审慎态度值得肯定，但在有关部门就池军参加工作时间作出的认定结论未被依法撤销的前提下，其置该在先行为的羁束力于不顾，就同一问题迳行作出不同于在先行为的认定结论，则有失慎重。综合考量在案证据，江苏省人社厅的变更行为并非基于新的事实证据，亦无证据证明池军存在明显、重大过错且严重损及国家或社会公共利益情形。换言之，江苏省人社厅并无充分证据足以推翻响水县委组织部作出的池军参加工作时间认定，其在退休审批环节作出的核定行为既不利于维护法的安定性，亦有悖于信赖利益保护。鉴于池军按照响水县委组织部作出的相关认定已实际享受各项工资福利待遇长达24年，从维护法秩序稳定和向劳动者权益保护适度倾斜等价值角度衡量，江苏省人社厅并无改变上述认定之必要。

综上，池军的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令江苏省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　王晓滨

审判员　　张　艳

审判员　　杨　军

二〇一九年三月二十一日

书记员　　宋芳菲

来源：鲁法行谈

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行政行为的效力及其效力变动

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