无效行政行为的情形,无效行政行为的法律后果是

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无效行政行为起诉期限

无效行政行为对当事人和行政机关均无拘束力

案情回顾：王某在其承包地上建设了面积80平方米的砖混结构平房，被镇政府在巡查时发现。经规划部门认定，王某建房未取得规划行政许可。镇政府作出告知，责令王某自行拆除。但到期后，王某仍未拆除，镇政府随后又作出《限期拆除决定书》，责令他在五日内拆除上述违法建设。王某不服起诉至法院，请求确认镇政府作出的《限期拆除决定书》无效。法院经审理认为，镇政府具有作出限期拆除决定的法定职权，涉案《限期拆除决定书》的作出不属于法律规定的应当判决确认无效的情形，驳回王某起诉。

法律提示

在行政诉讼中，经常有原告认为政府部门的某个行政行为无效，起诉时也要求法院确认行政行为无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，行政行为存在实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。换言之，只有行政行为“重大且明显违法”，才会被确认无效。

确认无效判决是2014年行政诉讼法修改时新增的规定，其制定原因主要有以下两方面：一是丰富行政诉讼的判决种类，体现对重大且明显违法的行政行为的否定性评价；二是虽无明确规定，但一般认为，无效行政行为不受起诉期限限制，以区别于通常的违法行政行为。如果法院完全依照原告的诉讼请求进行实体审理，那么原告只要请求确认行政行为无效，就能绕过行政诉讼的起诉期限制度，这显然是不妥当的。

对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

（原标题：何种行政行为会被法院确认无效）

来源：北京日报 作者：孙轶松（作者单位：北京市第二中级人民法院）

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行政复议确认无效行政行为

新中国成立伊始的行政法学,主要搬抄苏维埃行政法学模式。而苏维埃行政法只是作为“国家与法”体系的一部分,重在强调专政和管理的功能,未对行政行为作基本的研究,关于行政行为的违法与无效问题更是无人触及。

改革开放之后,新中国第一本行政法学教科书,即1983年王珉灿主编的《行政法概要》,从“行政措施”视角专门研究了无效行政行为,认为“无效的行政措施”,是指“完全不发生与其内容相当的效力的行政措施”。1988年,应松年主编的《行政法学教程》认为行政执法行为的撤销可分两类:一是无效性撤销,二是废止性撤销。凡不符合行政执法生效要件的执法行为,都可以被无效性撤销。无效性撤销使行政执法行为在效力上始终不存在。1996年,罗豪才主编的《行政法学》对无效行政行为研究推上一个更高的层次,它不仅详细列举了导致行政行为无效的诸多原因,而且第一次提示了无效行政行为的绝对无效和自始无效,特别是首次表明确认行政行为无效不受诉讼时效限制的主张。更重要的在于,它第一次触摸到了认定无效行政行为的理论标准,即“特别重大且明显的违法”。应当特别表达的是,到了21世纪初,有两本著作对无效行政行为研究最为全面而透彻,即金伟峰的独著《无效行政行为研究》和章志远著的《行政行为效力论》。

中国制度:无效行政行为与无效确认之诉

尽管中国的理论界在关于对违法行为的“撤销”轨道之外,是否还需另设“无效”轨道,存在着一定的分歧,但在法律制度上一直在往前推进。我国土地管理法、税收征收管理法、教育法、草原法、城乡规划法、农村土地承包法、海域使用管理法和海岛保护法等都有关于行政行为“无效”的规定。

对行政行为无效制度影响最大的还是行政处罚法。1996年制定的行政处罚法第三条第2款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”尽管当时规定内容的妥当性是可以怀疑的,因为“没有法定依据”的表达具有模糊性,“不遵守法定程序”也未必一律构成无效。但由于行政处罚是行政执法的主要方式,因而对行政行为制度影响颇大。2021年行政处罚法的修正,对行政处罚无效的规定成熟了许多,其第三十八条规定:“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的,行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的,行政处罚无效。”

1989年制定的行政诉讼法第五十四条只规定了维持、撤销、履行、变更等判决形式,没有确认无效的影子。2014年行政诉讼法修正时,才正式将“确认无效”判决写进了法律。新行政诉讼法第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”第七十六条还规定:“人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。”

行政诉讼法对行政行为“无效之诉”的规定不仅成为人民法院作出“确认无效判决”的直接法律依据,同时也标志着中国由此承认和确立了行政行为的无效理论和确认无效之诉。

可撤销行为与无效行为的区别及其困境

在“可撤销行为”(voidable)与“无效行为”(void)“二元论”体系中,对无效行政行为认定标准的研究总是和“可撤销行为与无效行为的区别”问题相联系。中国关于可撤销行为与无效行为的区别,更多的是反映在理论的研讨上,将行政行为的无效与撤销之间的区别,归结为几个元素:1.违法的严重程度。一般的违法行为属于可撤销行政行为,而严重的违法行为才是无效行政行为。2.效力的否定程度。无效行政行为是绝对无效、当然无效和自始无效,其效力上的否定性具有绝对性;而可撤销行政行为效力上的否定性具有相对性。3.相对人的对抗程度。相对人对于无效行政行为可以视作不存在;存在了,也可拒绝执行。而针对可撤销行政行为,在该行为被撤销之前,应当推定有效,相对人有服从的义务。4.救济的时效性。对于无效行政行为,相对人随时和永远可以申请有权机关确认无效,不受时效限制;而对于可撤销行政行为,相对人只能在法定期限内提出撤销请求,受到时效限制。

但是在中国,当我们按照上述行政行为无效与撤销的分界理论向前推进,进而寻找无效行政行为的确认标准时,几个无法回避的理论和制度上的困难挡住了我们的去路:1.行政行为无效的确认标准无法落地和展开;2.自始无效与事后无效在中国法律制度上不具有绝对性;3.相对人的拒绝权实际上无法有效操作;4.无效诉讼时效还处于躲躲闪闪状态。

无效行政行为认定标准的完善

虽然我国行政诉讼法第七十五条的规定已揭示了认定无效行政行为的一些主要情形,但显然没有穷尽,有的还需要细化。笔者认为,无效行政行为是一种重大且明显违法的行政行为。它既包括实体行为,也包括程序行为;既包括侵益行为,也包括授益行为;既包括羁束行为,也包括裁量行为。根据行政诉讼法第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第九十九条以及其他法律法规,结合中国当下的理论研究成果,并参考国外关于无效行政行为的理论和制度,应当将行政行为的下列情形定作“无效”:1.作出行政行为的组织无行政主体资格的;2.行政行为超越行政专属权的;3.因受贿或当事人胁迫、伪造公文等违法犯罪行为而作出的行政行为损害公共利益或第三人利益的;4.就法律保留事项作出行政行为而无法律依据的;5.行政行为的内容违反法律和行政法规的强制性规定的;6.法律明文规定相对人有权拒绝的行政行为;7.行政行为内容和实施明显违反公序良俗的;8.行政行为的实施会导致行政机关或者他人犯罪的;9.行政行为的实施会导致无效民事关系的;10.行政行为的内容客观上不可能实现的;11.重大且明显的程序违法;12.其他重大且明显违法的情形。

(原文刊载于《中国法学》2022年第4期)

来源：法治日报--法治网

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无效行政行为不受起诉期限限制的法律依据

要正确认定作为无效行政行为法定类型的“不具有行政主体资格”，需要改变其理论内核和实践方法。就理论内核而言，应当改造现有行政主体理论，实现国家人格与机关人格的共存，使国家权利能力与机关权利能力得到差异化处理。基于此，“不具有行政主体资格”可被解释为实施主体不具有狭义行政主体的权利能力，但其不法行为可归责于作为广义行政主体的国家。对实施主体越权行为的违法性判断，本质上是对实施主体权利能力是否以及如何受限制的认定。就实践方法而言，应当摒弃机械的形式推理，考察真实的利益状态，确保瑕疵认定结果具有妥当性。具体而言，应当采用利益衡量的方法，实质判断系争行政行为在个案中是否构成无效。

一、问题的提出

无效行政行为的认定既是理论重点，又是实践难点。在所有类型中，《行政诉讼法》第75条的“实施主体不具有行政主体资格”（以下简称“不具有行政主体资格”）尤为值得关注。从立法沿革来看，这一类型既没有出现在2000年《行政诉讼法若干解释》第95条规定的裁定不予执行制度中，也没有出现在2014年《行政诉讼法》修改时的全国人大常委会一审稿和二审稿中。在法律明确纳入该类型后，如何理解“不具有行政主体资格”成为亟待解决的重要问题。然而，我国行政法学界对此存在分歧。比如，学者和法官在民事主体擅自行使行政职权的行为是否构成“不具有行政主体资格”的问题上意见不一。有学者认为行政机构未经授权而以自己名义作出的行政行为应一律纳入该无效类型，但在实务中，法官会根据实际情况给予无效、撤销或确认违法等不同评价。此外，关于行政机关的越权行为是否属于该无效类型，学者与法官的看法也不一致。这种混乱的现象反映出我国行政法理论和实务之间的显著矛盾。鉴于此，本文将围绕“不具有行政主体资格”展开讨论，揭示现有观点的盲区，提出新的解释论方案，以期弥补理论研究的缺陷，满足司法实务的需求，令行政行为的违法性判断更加理性化和科学化。

二、“不具有行政主体资格”认定困境的探析

我国行政法学界对“不具有行政主体资格”的认定思路存在诸多不足。本文首先将回顾各方观点，分析其局限性，并指出问题的症结在于理论内核不清和实践方法不明。

（一）观点梳理

关于“不具有行政主体资格”的认定，目前的讨论主要集中在以下三种情形：

1.民事主体的越权行为

有观点认为，“不具有行政主体资格”包含民事主体擅自作出的“行政行为”。实践中，某些民事主体自以为具有行政职权，因而对他人实施所谓的“行政管理”。最高人民法院行政庭在2015年编写的释义书中，将民事主体的越权行为纳入“不具有行政主体资格”的范畴。该释义书指出，“根本不具有行政管理职能的社会团体、组织或者法人，没有法律法规依据……擅自以自己名义对外实施行政管理的行为”属于“不具有行政主体资格”，如“钢铁厂对进入厂区道路的车辆进行处罚的行为”。从所举例证来看，钢铁厂显然是未被授予行政职权的民事主体，而最高人民法院行政庭将钢铁厂擅自作出的“行政处罚决定”视为无效行政行为。这背后的逻辑或许是，不具有行政职权的民事主体并非行政主体，因此其越权行为可以在概念上涵摄至“不具有行政主体资格”。

2.非行政机关组织的越权行为

有观点认为，“不具有行政主体资格”包含非行政机关组织未经授权而以自己名义作出的行政行为。在我国，非行政机关组织是指行政机构、社会团体、企事业组织等。这些组织可以通过法律、法规、规章的授权成为行政主体。最高人民法院行政庭2018年编写的释义书认为，“实施主体不具有行政主体资格，更多的是指法律、法规、规章授权组织的行为……授权组织在授权范围内才具有行政主体资格……该组织如果超出该授权范围作出行政行为，该行政行为将被认定为无效”。有学者从行政权能的角度出发，认为行政机构未经授权而以自己名义作出的行政行为，构成“实施主体不具有行政主体资格，但具有行政权能”，故可以被一律认定为无效行政行为。也有学者认为，“不具有行政主体资格”是指“行政主体成立要素存在欠缺，仅具有行政权能，但不能以自己的名义行使权力，不能作为行政诉讼被告对外独立承担法律责任”，所以行政机构未经授权而以自己名义实施的行为符合这一概念特征，可以被通常判断为无效行政行为。

3.行政机关的越权行为

有观点认为，“不具有行政主体资格”包含行政机关超越职权的行为。该观点可进一步细分为越权无区分说、越权种类说、越权程度说。其一，越权无区分说主张行政机关只要超越职权，其行为就构成无效。比如，有学者认为，“‘不具有行政主体资格’，就是指行政机关超越职权，不具有行为资格和能力”。其二，越权种类说主张行政机关的行为逾越了该机关所拥有职权的种类。比如，有法官认为，“不具有行政主体资格”应是“行政机关实施了非本机关权限范围内的行为，且该行为性质与本机关权限范围非同一性质”。有学者认为，“不具有行政主体资格”指行政机关无权限时作出的行政行为，并且此种行政行为与该机关有权限时作出的行政行为不属于同一种类。其三，越权程度说主张行政机关的越权行为应当达到重大且明显违法程度。比如有法官认为，市场监管局行使公安机关的权限，作出限制人身自由的处罚决定，“系明显超越职权，构成‘重大且明显违法’”，可以被认定为“不具有行政主体资格”。

（二）局限分析

对于“不具有行政主体资格”的认定，我国行政法学界流行的观点颇有可议之处：

1.民事主体的越权行为

主张“不具有行政主体资格”包含民事主体越权行为的观点缺乏概念准确性。其一，该观点混淆了无效行政行为与假象行政行为。无效行政行为是成立但自始不生效的行政行为，而假象行政行为是根本就没有成立的行政行为，其外观类似行政行为，但是在本质上不是行政行为。民事主体的越权行为属于假象行政行为，因为民事主体的活动不体现国家意志，其无法归责于任何行政主体，行政行为成立的主体要件没有成就。假象行政行为不产生行政法效果，不能引起行政法律关系的变动。此种行为应按照其性质（民事侵权行为或刑事犯罪行为），适用民事诉讼或是刑事诉讼。其二，该观点抵触现有行政诉讼制度。我国行政诉讼允许“民告官”，不允许“民告民”。未被赋予行政职权的民事主体是“民”而非“官”，所以它不具备行政诉讼的被告资格，利害关系人提起的行政诉讼不会被法院受理。

2.非行政机关组织的越权行为

主张“不具有行政主体资格”包含非行政机关组织越权行为的观点缺乏逻辑可靠性。其一，该观点没有排除假象行政行为。论者没有严格区分“自始未被授权”和“嗣后超越授权”两种情形。在前一情形中，有的非行政机关组织（比如社会团体、企事业组织）从未被授予行政职权，并且其行为后果不能归责于某一行政主体，所以其与民事主体无异，所实施的越权行为应属于假象行政行为。其二，该观点没有考察越权的不同后果。非行政机关组织的越权行为不只产生无效后果，还会产生撤销或确认违法的后果。以行政机构为例，在《行政诉讼法》修改前，该实施主体的越权行为一般被法院认定为“超越职权”，构成撤销。如在“彭锋案”中，最高人民法院曾主张，“行政机关内设机构在没有法律、法规授权的情况下，以自己的名义对外实施行政处罚，属超越职权，依法应予撤销”。在《行政诉讼法》修改后，最高人民法院并没有对行政机构的越权行为放弃适用撤销模式。如在“张某某案”中，最高人民法院认为，“依法有权作出房屋征收决定的主体是市、县级人民政府……红谷滩新区管委会（派出机构）以自己的名义作出1号房屋征收决定，属于超越职权”，可以被判决撤销。不仅如此，最高人民法院认为行政机构的越权行为还可以适用确认违法判决。如在上述“张某某案”中，最高人民法院最终主张“撤销1号房屋征收决定，将会给国家利益以及社会公共利益带来重大损害，故一、二审法院仅判决确认1号房屋征收决定违法，未予撤销该房屋征收决定，并无不当”。

3.行政机关的越权行为

主张“不具有行政主体资格”包含行政机关越权行为的观点缺乏论证严密性。其一，越权无区分说令行政行为无效和撤销的界限模糊不清。“超越职权”是《行政诉讼法》第70条规定的法定撤销类型，其针对的是一般违法情形。“不具有行政主体资格”是《行政诉讼法》第75条规定的法定无效类型，其针对的是重大且明显违法情形。即使“超越职权”和“不具有行政主体资格”具备内在关联性，行政机关的越权行为也并不必然构成重大且明显违法。其二，越权种类说没有清楚说明行政机关超越职权种类的行为为何构成无效。依据不同的标准，行政职权可以区分不同种类。比如，依照行政行为的种类，行政职权可区分为行政处罚权、行政强制权、行政许可权、行政确认权等；依行政处罚的种类，行政职权又可以区分为声誉处罚权、财产处罚权、资格处罚权、行为处罚权、人身处罚权等。如何确定引发行政行为无效的越权种类，论者并没有作出令人信服的解释。其三，越权程度说回避了行政机关本身是行政主体的问题。在我国，行政机关是行政诉讼的被告，也就是通常意义的行政主体。既然如此，行政机关何以“不具有行政主体资格”呢？对此，最高人民法院行政庭2018年编写的释义书指出，行政机关的成立需要依据法律规定和符合编制要求，因此行政机关一般具有行政主体资格；若其越权行为构成重大且明显违法，则应适用“等重大且明显违法情形”这一概括规定。也就说，最高人民法院行政庭将行政机关的越权行为明确排除在“不具有行政主体资格”的适用范围之外。如何回应该见解，论者没有进一步说明。

（三）问题症结

既有见解均显不足。全面检视这些观点，可以发现“不具有行政主体资格”之所以被错误地解释适用，归根到底有如下两个重要原因：

1.理论内核不清

要正确认定“不具有行政主体资格”，必须厘清它的理论内核。该无效类型的适用争议根源于行政主体理论在中国法上的内在困境。长期以来，我国行政法学界“并未从法律上权利义务的最终归属主体的角度界定行政主体，而是以自己的名义对外作出行政行为、参与行政诉讼的角度来界定”。这种解释模式立足于机关人格，将行政主体简单描述为“行政机关+被授权组织”。然而，旧有理解不仅在法政策学上无法适应公共行政急剧变化的社会现实，而且在法教义学上越来越难以支撑行政法基础理论的精细化发展。在《行政诉讼法》第75条采用行政主体概念后，我国行政主体理论的不足之处变得更为明显。

理论内核不清，必然导致认定结果疑窦丛生。现有观点导致假象行政行为与无效行政行为发生混同。原因在于，行政主体的内涵被限缩为机关人格，而从逻辑上看，如果“行政主体资格”等于“机关人格”，那么“不具有行政主体资格”理应等于“不具有机关人格”。既然如此，民事主体的越权行为可以涵摄至“不具有行政主体资格”，构成无效行政行为，因为民事主体不是行政机关或被授权组织，其显然“不具有机关人格”。也正因如此，现有观点有时不得不回避行政机关的行政主体资格问题。理由是，按照机关人格的立场，行政机关是天然的行政主体，其除非被上级机关撤销，否则不会发生丧失行政主体资格的问题。这种理解方式并没有澄清行政主体的本质内涵，缺乏对行政法律关系的整体把握。

需要指出的是，我国部分学者采用行政权能的概念，试图修补现有行政主体理论的逻辑漏洞。比如，有观点认为“不具有行政主体资格”一般是指“实施主体不具有行政主体资格，但具有行政权能”。据此，民事主体不具有行政权能，所以其越权行为构成假象行政行为；行政机构具有行政权能，所以其越权行为构成无效行政行为。简言之，行政权能的有无，成为区分假象行政行为与无效行政行为的关键。姑且不论现有的行政权能概念无助于回答行政机关越权行为是否构成“不具有行政主体资格”的问题，更严重的困境是，这一概念在学理上并不成熟。按照概念提出者的见解，行政权能是指“权利能力或资格，往往与组织的成立同时产生”。在其看来，行政权能不同于行政主体资格，因为后者除具有行政权能外，还包含其他资格要件，如自己名义、责任能力等。然而，行政机构不是自然人，其权利能力并非“始于出生而终于死亡”。与行政机关一样，行政机构也是国家为履行行政任务而特别建立的组织，其应当受到法律的严格控制。它仅在法律设定的目的范围内取得权利能力，并可能因为逾越目的范围而不具有权利能力。倘若行政机构会丧失权利能力，那么假象行政行为与无效行政行为又该如何区分呢？迄今为止，论者并没有给予合理的回答。概言之，行政权能的概念未能妥善解决“不具有行政主体资格”被不恰当适用的问题。

2.实践方法不明

“不具有行政主体资格”的适用争议还反映出我国行政行为的瑕疵认定在实践方法上的缺陷。近年来，我国行政法教义学研究蓬勃发展，行政行为违法性审查水准显著提升。不过，在体系建构的过程中，行政法学界应尽力避免出现“重形式、轻实质”的倾向。尤其对于行政行为的瑕疵认定，判断主体不应当满足于刻板的三段论模式，更不应当认为通过简单设定概念特征就能自动得出正确结论。由于社会生活复杂化，行政法逐渐由“自由防御法”转向为“利害调整法”，促使判断主体应整体考察各种利益乃至彼此冲突的利益。

不合理的实践方法会导致认定结果令人质疑。现有观点误将行政机构的越权行为完全纳入“不具有行政主体资格”。原因在于，我国部分学者偏好形式推理的方法，执着于抽象概念的演绎。这种形式化的操作进路没有具体考察越权行为所影响利益的性质以及影响程度，其结果不仅无法满足司法实践的现实需求，而且可能会抵触法安定性原则，导致行政行为有效推定性原理陷入空转。应当看到，行政机构的越权行为引发的法律后果往往呈现多种复杂形态，判断主体往往难以通过机械的逻辑推演得出适当结论。

再如，主张纳入行政机关越权行为的三种子观点同样没有跳脱形式论的范畴。首先，越权无区分说明显混淆了行政行为无效和撤销的界限，与上述“行政机构的越权行为一律无效”的观点存在相同问题。其次，越权种类说按照被逾越的职权种类区分行政行为瑕疵的性质，属于典型的形式论方法。尽管职权种类对无效行政行为的认定具有一定的参考意义，但是判断主体还需要对相关利益进行综合考察。越权种类说没有纳入真实的利益状态，其结果只会使“不具有行政主体资格”的认定走入概念法学的死胡同，令无效行政行为的解释不仅无法实现理念世界的体系融贯，而且不能回应经验世界的现实需求。最后，越权程度说意识到了“不具有行政主体资格”与“超越职权”之间的内在关联性，并将前者视为后者在违法程度上的极端状态，但是没有充分阐释违法程度区分的本质原因，更没有深入探究系争瑕疵所涉及的具体利益和价值。总之，现有观点僵化地认为“不具有行政主体资格”必然涵盖特定情形，其势必导致规范体系与社会现实的脱节。

三、“不具有行政主体资格”理论内核的重构

为了克服现有观点的局限性，有必要重构“不具有行政主体资格”的理论内核。这需要改造目前的行政主体理论，具体路径包含引入国家人格说和承认权利能力相对性。

（一）基本立场

我国现行的行政主体理论具有鲜明的“地方性知识”特征。与大陆法系行政法通说将行政主体立足于国家人格不同，新中国法学的主流观点对行政主体的诠释局限于机关人格。1989年，张焕光教授和胡建淼教授在所著的《行政法学原理》中参考法国的行政主体概念，构建了具有本土特色的行政主体概念，即根据行政职权产生方式的不同，将行政主体区分为职权行政主体和授权行政主体，前者是行政机关，其行政职权随组织成立而自然形成；后者是被授权组织，其行政职权来自于有权机关的授予。这一见解得到了行政法学界的广泛响应，并基本定型了我国行政主体概念。之所以会出现这样的理论走向，相当程度上是因为机关是相对人“直接面对的看得见、摸得着的对方当事人”，而“我们的形象思维习惯决定了行政主体概念的使用方式”。

与我国多数学者的立场不同，本文主张建构法学国家观，并从权利能力受限制的角度理解“不具有行政主体资格”。现有行政主体理论虽然契合社会公众的形象思维习惯，但是只能令判断主体聚焦于机关和个人之间的表层关系，无法实现更深次的法学思考。“不具有行政主体资格”的认定困境已经充分展现这一问题。应当看到，只有坚持法学国家观，判断主体才能对行政组织进行整体化和全局式的考察，而不是局限于碎片化和分散式的视角。法学国家观既承认机关和个人之间的行政法律关系，又承认国家和个人之间的行政法律关系。后一种法律关系具有至关重要的基础性意义，其令机关的不法行为可以最终归责于国家。也正是因为机关和国家都可能成为行政法律关系的主体，所以应当承认二者均具有法主体的权利能力，享有公法权利和承担公法义务的资格。可见，所谓的行政主体资格争议，涉及的是系争主体是否具有参与行政法律关系的权利能力。为了准确把握“不具有行政主体资格”的内涵，本文认为应对行政主体理论作出如下两点调整：

一是引入国家人格说。承认国家具有法律上的主体资格，并使其可以成为行政法律关系的主体，不仅可以在一定程度上恢复行政主体概念的本来面目，而且有助于解决实施主体越权行为的归责难题，令假象行政行为和无效行政行为不再难以区分。不过，赞同国家具有人格，并不意味着否认机关具有人格。考虑到现有行政主体理论在我国的巨大影响力，现阶段彻底放弃适用机关人格，显然不具有可行性。因此，正确的思考方向应是，尽量协调国家人格和机关人格之间的关系，令其能够实现互利共生。

二是承认权利能力相对性。从行政法律关系的角度来看，行政主体与个人之间的法律关系是权利义务关系，而行政主体资格就是行政主体的权利能力。与现有的行政权能概念不同的是，本文主张行政主体的权利能力具有相对性。国家的权利能力性质和机关的权利能力性质并不全然相同，二者需要被差异化处理。“不具有行政主体资格”的认定，本质上所要回答的是系争主体权利能力是否以及如何受限制的问题。因此，正确的思考方向应是，努力调试国家权利能力和机关权利能力之间的关系，令其可以实现相互支持。

（二）路径一：引入国家人格说

首先需要具体讨论的是“引入国家人格说”。为了清楚说明这个问题，本文将先阐释我国行政主体理论应如何接纳国家人格说，再指出此种改造的现实必要性。

1.改造思路

要合理解释“不具有行政主体资格”，应当引入国家人格说。我国实定法并不排斥国家在法律上具有主体资格。就国家所有权而言，《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”，这表明国家是城市土地所有权的权利主体，可以对所持有的土地占有、使用、收益和处分，并要求私人负担不作为义务。就国家赔偿而言，主流观点认为，我国国家赔偿责任性质适用自己责任说，即公务员的职务行为属于国家自己的行为，由此产生的赔偿责任归属于国家。在自己责任的制度框架下，赔偿义务机关是直接的赔偿机关，其具体履行赔偿义务，但是赔偿责任主体是国家，即国家最终支付赔偿费用，并承担法律责任。由此可见，立法者已经在相当程度上认可了国家人格的存在。

承认国家人格，并不意味着否定机关人格。早在民国时期，便有学者提出国家人格与机关人格共存的可能性，其认为机关义务与国家义务并不重合，机关和国家在各自的义务范围内具有法的人格，机关的不法行为初始归责于作为机关义务主体的国家机关，最终归责于作为共通主体的国家。而在当代中国，有学者认为，“我们应在法学国家观的指导下恢复行政主体的本来面目，确立国家与私人之间的法律关系，但可以在行政主体内部承认机关人格”。也有学者建议“在行政主体框架之下引入行政执法主体概念，作为行政主体的下位概念，用于描述具有独立执法资格的行政机关和法律、法规、规章授权的组织”。

究其实质，行政主体理论应着眼于解决行政法上权利义务的归属问题。无论是行政机关，还是被授权组织，可以被视为狭义行政主体，即为执行法秩序设定的具体任务而人格化的集合体。机关体现特定的组织秩序，其在特定职权范围内履行特定的法律义务，由此针对其职权和义务而成为行政法律关系的主体。其中，机关的职权或权限就是“机关在其地位上所有的权利”。如果某一机关越权行使其他机关的职权，那么便违反了自身应履行的机关义务，并可就其具体的越权行为而成为归属主体，接受法律制裁。我国《行政诉讼法》将被告限定为行政机关和被授权组织，体现了二者在责任归属机制上的主体价值。在现阶段，有必要保留机关主体模式，否则可能会“坍塌已有的行政法支架性结构”。事实上，现代行政法律关系已经呈现多元化、多层次的主体结构特征。不同的公主体通过与私主体保持不同的“距离”，一方面维持自身的差异性主体资格，另一方面实现与其他相关主体持续互动的交往关系。较之于国家，机关距离个人较近，所以机关具有狭义行政主体资格，其在机关与个人之间的近距型法律关系中具有法律人格。

与之相对，国家可以被视为广义行政主体，即整体法秩序人格化后的集合体。国家为了提升行政效率，对内采用科层制的组织结构。行政机关是科层制的具体单元，其代表国家行使行政职权、履行行政义务，因此其行为效果均可追溯至国家。又基于社会发展的现实需求，国家可以在科层制之内，对隶属于行政机关的内部机构或派出机构授予行政职权，或是在科层制之外，对独立于行政机关的社会团体或企事业组织授予行政职权。由于授权关系的存在，被授权组织的行为效果也可以最终归属于国家。在庞大的国家治理体系中，不同的行政机关与被授权组织各自拥有的行政职权存在事务、地域、级别的差别，由此会产生狭义行政主体之间的权限冲突。不管此种冲突激烈到何种程度，国家均是相关法律后果的归责终点。国家不得以自身无人格为由，拒绝对狭义行政主体的行为效果承担最终的法律责任。承认国家的主体资格，既可以令国家走出科层制的幕布而统一面向私主体，又可以避免国家借由行政组织的复杂性而规避责任。较之于机关，国家距离个人较远，所以国家具有广义行政主体资格，其在国家和个人之间的远距型法律关系中具有法律人格。

2.改造实益

引入国家人格说的视角，并对行政主体进行“狭义”与“广义”的区分，有利于正确认定“不具有行政主体资格”：

其一，排除民事主体行为。现有行政主体理论产生的悖论在于，如果行政主体仅具有机关人格，行政行为的无效类型又包含“不具有行政主体资格”，那么不具有机关人格的民事主体自然可以因“不具有行政主体资格”而作出无效行政行为。采用本文的立场，可以化解这一悖论。一方面，承认机关具有狭义行政主体资格，令“不具有行政主体资格”被限缩为“不具有狭义行政主体资格”。另一方面，承认国家具有广义行政主体资格，使其可以最终承担因实施主体“不具有狭义行政主体资格”而发生的违法后果。据此，“不具有行政主体资格”可被综合解释为“实施主体不具有狭义行政主体资格，但其不法行为可以归责于广义行政主体”。若欠缺狭义行政主体资格的实施主体作出的不法行为可以最终归责于国家，则该行为不能被评价为假象行政行为，而应被判断为无效行政行为。也正是因为如此，除非经过公法上的特别赋权，民事主体的越权行为应被判定为假象行政行为，因为该行为既不能归属于狭义行政主体，又不能归属于广义行政主体。民事主体越权作出的主观意思表示不能视为国家在行政法上所为的意思表示，而民事主体越权发生的客观损害后果也不能视为国家的内部单位违背法律设定的目的范围而造成的不法侵害结果。当国家无需承担最终的法律责任时，民事主体的越权行为不得涵摄至“不具有行政主体资格”。

其二，纳入行政组织行为。在实践中，判断行政组织的越权行为是否构成“不具有行政主体资格”，并非易事。就组织形态而言，实施主体既包含非法行政组织（如未依法设立的行政机关或非行政机关组织），又包含合法行政组织（如依法设立且未被撤销的行政机关或非行政机关组织）。不仅如此，非行政机关组织的类型也非常丰富，其包含行政机构、社会团体、企事业组织等。就越权形态而言，实施主体既有可能自始不具有狭义行政主体资格（如自始未被授权的行政机构实施严重的越权行为），又可能嗣后不具有狭义行政主体资格（如被授权的行政机构实施严重的越权行为）。面对如此错综复杂的情形，现有行政主体理论的解释力存在欠缺。论者试图用行政权能概念剔除假象行政行为，而如前所述，这种思路值得商榷。如果采用本文的立场，那么上述问题都可以得到解决。以行政机构为例，不论其是非法，还是合法，也不论其属于“自始未被授权”，还是“嗣后超越授权”，行政机构的越权行为一律不得被认定为假象行政行为，这是因为行政机构虽然可能不具有狭义行政主体资格，但是其越权行为始终可以归责于国家。而国家之所以可被归责，是因为行政机构是行政机关的下设组织，其本身需要在机关职权范围内完成特定行政任务，纵使行政机构并无独立对外作出行政行为的法律地位，但是其与国家在人事、财政和业务上均存在紧密依附性。如果行政机构实施的越权行为达到重大且明显违法的程度，那么该行为可以被涵摄至“不具有行政主体资格”，构成无效行政行为，而国家相应成为无效后果的终端归属主体。

（三）路径二：承认权利能力相对性

接下来需要具体讨论的是“承认权利能力相对性”。为了清楚说明这个问题，本文将先阐释我国行政主体理论应如何处理权利能力相对性，再指出此种改造的现实必要性。

1.改造思路

实施主体是否具有行政主体资格，涉及的是该主体是否具有权利能力。对此，有必要引入权利能力相对性视角。与私法人在财产法上具有完全权利能力不同，行政主体的权利能力是“带有不同层级的渐进式概念”，具体呈现为部分权利能力和完全权利能力组合形成的梯度结构。

需要说明的是，私法人在财产法上的权利能力也曾是受争议的问题。在我国《民法通则》的实施初期，受计划经济体制的影响，政府曾对企业的经营范围进行严格的管控。一旦企业逾越经营范围签订合同，那么该企业会被认为在越权范围外不具有权利能力，其签订的合同无效。随着社会主义市场经济体制的建立，私法人获得了越来越多的经济自主性，其权利能力受限制的观念才被逐渐破除。并且，权利能力限制说被认为不利于保护第三人利益，因为该学说可能会令私法人无法被归责，以致于使其无需对目的范围外的民事活动引发的损害结果承担赔偿责任。最高人民法院1999年制定的《合同法解释一》第10条规定当事人超越经营范围的合同原则上不构成无效。2020年公布的《民法典》进一步确认私法人的权利能力一般不受目的范围的限制。简言之，尽可能取消对私法人权利能力的限制，是为了适应市场经济的灵活性和维护交易安全。

然而，私法人权利能力和行政主体权利能力的制度基础完全不同。狭义行政主体仅拥有部分权利能力（Teilrechtsfähigkeit），即在法律设定的目的范围内，具备享有公法权利与承担公法义务的资格。公法上的目的范围主要体现为权限范围，也就是国家通过法律划定的各机关职权范围，这是因为机关的功能是执行国家分配的行政任务、承担社会公共职责，而机关在行使职权时，应当始终确保自身的行为符合国家设置机关的目的，并在法律确定的界限内忠实完成任务。由于国家履行的任务日趋庞大，行政机关逐渐向金字塔型的科层制结构发展，并由此演化出严密的上下指挥监督系统。在现代社会，行政组织系统内的指挥监督应当遵循职权法定原则，令各机关必须在特定事务、地域或级别的管辖权范围内进行专业运作。在科层制外，通过职权转移获得主体资格的被授权组织，同样替国家履行行政任务，其仅具有特定的职权，并须经法律的特别规定而具有部分权利能力。不论是行政机关，还是被授权组织，“其存在和任务皆源自国家，并且受国家之法律拘束及监督”。如果其行为超出法律允许的目的范围，那么可能会发生权利能力被否定的法律后果。

作为广义行政主体，国家具有公法上的完全权利能力，即国家普遍具备享有公法权利与承担公法义务的资格。国家之所以被认为具有完全权利能力，不仅是因为国家具有主权，其对内行使最高统治权，更是因为国家是整体法秩序的人格化集合体，其必须在规范层面成为公法活动的终端归属主体。不管国家如何违法，国家本身必须具有主体资格，否则便会发生违法后果无法归责的问题。而国家通过获得法律上的人格，将国家权力变为公权利，并以公权利主体的身份参与法律生活，对因机关行为而遭受损害的利害关系人承担最终的公法责任。从行政法律关系的角度来看，机关与个人之间、国家与个人之间，“均为一种不同法主体间维持距离、差异与互动之关系”。就这种动态关系而言，机关在近距型法律关系中违背机关义务，应视为国家在远距型法律关系中违背国家义务；当机关因违反义务而丧失权利能力时，国家仍可以维持自身权利能力，并概括承受机关行为的违法后果。

2.改造实益

承认权利能力具有相对性，并将其区分为部分权利能力与完全权利能力，有利于正确认定“不具有行政主体资格”：

其一，闭环无效后果的形成机制。为了解决无效行政行为和假象行政行为发生混同的悖论，有学者采用了行政权能概念。问题在于，机关的权利能力受到严格限制，并非永远存在。倘若机关在个案中丧失了权利能力，那么上述悖论又该如何被化解呢？对此，本文提供了更好的解释论方案。承认机关具有部分权利能力的同时，必须承认国家具有完全权利能力。只有这样，当机关因为越权而丧失权利能力时，其越权行为才不会被判定为假象行政行为，因为国家始终具有权利能力，机关的不法行为可以最终归责于国家。与之同时，当实施主体欠缺狭义行政主体的权利能力时，广义行政主体的行为能力会相应受到影响。这是因为，尽管国家通常具有完全权利能力，但是其行为能力的实现，必须依靠狭义行政主体完成，即依靠行政机关或被授权组织作出行政行为。狭义行政主体是国家的意思机关，其以自身的意思代表国家的团体意思，替国家行使行政职权、履行社会公共职责。当实施主体丧失意思机关的权利能力时，那么作为终端归属主体的国家便不能被认为具有必要的意思能力，其应构成欠缺行为能力。类似于无行为能力的自然人，国家在无行为能力时作出的法律行为应被认定为无效。总之，就“不具有行政主体资格”而言，实施主体不具有机关的权利能力，导致国家在系争案件中不具有行为能力，所以归责于国家的行政行为成立但无效。这一解释论方案令行政行为无效后果的形成机制实现了理论上的精准闭环。

其二，构筑利益衡量的理论基础。现有行政主体理论导致“不具有行政主体资格”的实践应用过于僵化。不少学者将行政主体资格简单理解为实施主体是行政机关或是被授权组织。正因如此，有误解认为，行政机关因其行政主体资格有法律依据与编制依据，所以其越权行为一律不适用“不具有行政主体资格”，而非行政机关组织因其行政主体资格来自职权转移，所以其越权行为一律适用“不具有行政主体资格”。这种观点没有厘清行政主体资格的实质内涵，所以会带来理论和实务上的诸多困惑。如果采取权利能力相对性的观点，那么可以克服无效类型的僵化适用问题，为下文将要讨论的利益衡量（实践方法）提供学理支持。从行政法律关系的角度来看，行政主体资格是指实施主体具有权利能力，可以成为行政法权利与义务的归属主体。“不具有行政主体资格”仅是指实施主体不具有狭义行政主体资格，也就是不具备狭义行政主体所拥有的部分权利能力。此种权利能力受到目的范围的严格限制。不管实施主体是行政机关，还是被授权组织，只要其行为逾越了特定的职权界限，其已经取得的权利能力就可能丧失。是故，“不具有行政主体资格”的认定应聚焦于狭义行政主体的部分权利能力在个案中是否被限制以及如何被限制。既然要具体斟酌权利能力受限制的问题，判断主体就不得机械适用形式推理的方法，而是必须对目的范围背后的相关利益和价值作出适当的权衡。由此，理论内核的重构将直接影响实践方法的优化，即承认权利能力具有相对性，行政行为瑕疵认定应随之进行利益衡量。

四、“不具有行政主体资格”实践方法的优化

在改造理论内核后，必须对“不具有行政主体资格”的实践方法予以相应调整。这要求导入利益衡量的方法论思维。在具体操作时，可以区分“实施主体自始不具有狭义行政主体资格”和“实施主体嗣后不具有狭义行政主体资格”两种类型，并进行实质化考察。

（一）基本立场

“不具有行政主体资格”应是指实施主体不具有狭义行政主体的部分权利能力。此种部分权利能力受到目的范围严格限制，具体表现为机关的权限范围限制。只要实施主体逾越了目的范围，就会产生行政违法的问题。与超越目的范围的私法人行为仅发生有效或无效两种法律后果不同的是，超越目的范围的行政行为发生的法律后果较为复杂。由于行政行为具备有效推定性，非经法定撤销途径而不失效力，所以超越目的范围的行政行为一般属于“超越职权”，构成撤销。当然，有原则必有例外。如果存在不宜撤销的事由，那么行政行为应被确认违法。如果超越目的范围的情形达到重大且明显违法的程度，那么行政行为应被认定为无效。简言之，实施主体的行为超越了目的范围，一般会产生无效、撤销、确认违法这三种法律后果。本文讨论的“不具有行政主体资格”指向的是无效。

要妥当判断实施主体的行为是否构成“不具有行政主体资格”，必须采用利益衡量的方法。利益衡量强调法律适用应当摆脱机械的形式推理，着重考察规则背后的利益冲突并加以取舍。随着社会变迁和国家任务的变化，现代行政法的主要功能转变为调整各种利益。在此一背景下，利益衡量借助目的理性的管道进入行政法体系，通过相关利益的权衡与具体价值的判断，形塑符合社会现实需求的调整结果。有学者甚至认为，“整体而言，若谓利益衡量已系行政法的基本原则，自不为过。”就“不具有行政主体资格”的实践应用而言，由于超越目的范围的行为会引发多种法律后果，所以判断主体不可能简单得出结论，而是必须进行利益衡量，实质考察实施主体的越权行为：

首先，联结权利能力。越权行为的违法性认定，本质上涉及的是权利能力受限制的问题。根据越权产生的法律后果差异，可以将无效对应“无条件的权利能力否定”，将撤销对应“附条件的权利能力否定”（如附起诉期限），将确认违法对应“权利能力维持”。

其次，确定衡量利益。一般而言，判断主体应衡量两组彼此对立的利益。一组是行政实效性、信赖利益、诉讼经济等，保护该组利益是为了维护法安定性。另一组是职务行为公正性、当事人的人身权益或财产权益等，保护该组利益是为了实现实质正义。需要说明的是，之所以考量职务行为公正性，是因为所有的越权行为具有相同的意义特征，其均抵触职权法定原则，而职权法定原则保护的基础性利益是职务行为公正性，即在人民主权的现代国家，公主体受人民委托而行使权力，负有公正履行法定职权的积极义务。

最后，作出权衡结论。如果从一般理性人的角度来看，系争瑕疵对职务行为公正性以及当事人人身权益或财产权益的侵害足以令对行政行为的有效推定不具有期待可能性，那么实施主体的越权行为引发“无条件的权利能力否定”，构成作为无效类型的“不具有行政主体资格”；反之引发“附条件的权利能力否定”，构成作为撤销类型的“超越职权”。如果支持行政行为维系有效推定性的行政实效利益或信赖利益在个案中的分量明显更重，那么实施主体的越权行为可以实现“权利能力维持”，并适用确认违法判决。

由于实施主体的组织形态和越权形态颇为复杂，所以在进行利益衡量时，有必要预先进行类型区分。本文认为，可以围绕以下两种类型展开讨论：

一是实施主体自始不具有狭义行政主体资格。这种类型针对的情形是实施主体本身欠缺机关人格，但是其不法行为可以归责于国家。界分此种类型的意义在于避免无效行政行为与假象行政行为发生混淆。因此，在进行瑕疵认定时，需要事先考察国家是否对实施主体的行为承担最终责任。只有实施主体的行为效果可以追溯至国家，判断主体才有进行利益衡量的必要。在确定系争行为不属于假象行政行为后，判断主体需要进一步考察实施主体自身的组织违法性，并衡量其越权行为对相关利益的影响程度，综合作出行政行为违法后果的判断。

二是实施主体嗣后不具有狭义行政主体资格。这种类型主要指向的是实施主体已经具备机关人格，但是其越权行为令其嗣后丧失权利能力。与前述类型不同的是，实施主体本身就是狭义行政主体，其行为一般构成行政行为，所以无需另外作出该行为是否归责于国家的判断。又由于实施主体本身已被赋予狭义行政主体资格，所以为了维护法安定性，该主体超越目的范围的行为应当原则上被评价为撤销。但是在个案中出于保护特定利益的需要，实施主体的越权行为也可以被评价为无效或确认违法。

（二）类型一：实施主体自始不具有狭义行政主体资格

首先需要具体讨论的是“实施主体自始不具有狭义行政主体资格”。为了清晰呈现利益衡量的方法，本文将对无效（无条件的权利能力否定）和撤销（附条件的权利能力否定），以及无效和确认违法（权利能力维持）这两组情形分别进行对比式考察。

1.无效和撤销之间的利益衡量

在此种类型中，实施主体本身欠缺机关人格，因此其只要擅自以自己名义作出行政行为，即构成违法。至于其行为究竟应评价为无效，还是撤销，需要重点考量实施主体自身的组织正当性：

其一，实施主体自身不是合法的行政组织。此种实施主体既包括未依法设立的行政机关或非行政机关组织，又包含已被撤销的行政机关或非行政机关组织。根据组织隶属或任务性质等关联因素，该实施主体的越权行为可以最终归责于国家，因此可以排除假象行政行为规则的适用。而对此种越权行为进行利益衡量时，可以发现没有合法设立或是已被撤销的行政组织连基本的组织正当性都不具备，其行为会严重侵害职权法定原则保护的职务行为公正性，对法秩序产生根本抵触。在实践中，非法行政组织实施的行政行为一般被法院认定为无效。比如在“刘某某案”中，巡警大队由市公安局组建，但是未经编制部门批准，属于未依法成立的机构。法院认为，巡警大队没有被依法设定，不具有行政主体资格，其对外作出的交通处罚决定无效。由此可见，实施越权行为的非法行政组织原则上应被无条件否认具有权利能力，构成作为无效类型的“不具有行政主体资格”。但是，该评价标准不能绝对化。如果行政实效性、信赖利益、诉讼经济等利益确有值得保护的必要，那么对非法行政组织实施的越权行为可以适用“附条件的权利能力否定”。比如，如果有充分证据表明编制部门即将同意设立某行政机关，而该机关提前作出行政给付决定，那么从保护行政实效性和给付受领人利益的角度来看，可以将设立中机关的给付决定涵摄至作为撤销类型的“超越职权”，并课予起诉期限的限制。

其二，实施主体自身是合法但未被授权的非行政机关组织。此种实施主体一般是指没有获得法律、法规、规章授权，但是本身属于合法存在的非行政机关组织。由于没有被授予行政职权，该实施主体尚不属于被授权组织，所以自始不具备狭义行政主体资格。此时需要首先甄别该实施主体的行为是否可以归责于国家。如果实施主体是未获法定授权的社会团体或企事业组织，那么其行为一般会被认为欠缺对国家的归责性而被判定为假象行政行为，比如依法成立的某企业家联谊会（社会团体）擅自作出“婚姻登记决定”。如果实施主体是未获法定授权的行政机构，那么其行为会因为具备组织隶属性而被最终归责于国家。随后，需要对行政机构行为的违法性判断进行利益衡量，而行政机构自身的组织正当性是重要的评价因素。从一般人的角度来看，合法设立的行政机构在行政体系内部具有一定程度的组织正当性，其越权作出的行为对职务行为公正性的侵害尚不足以令法秩序绝对无法容忍。为了保障法安定性，应对具有此种瑕疵的行政行为原则上适用“附条件的权利能力否定”，构成撤销。但是，该评价标准不能绝对化。如果行政机构的越权行为对职务行为公正性以及相关利益的侵害极为严重，那么其可以适用“无条件的权利能力否定”，构成无效。比如，未获法定授权的公安局法制科以自己名义作出的行政处罚决定一般属于作为撤销类型的“超越职权”，但是该法制科擅自作出的婚姻登记决定因严重扭曲婚姻管理秩序而可能被涵摄至作为无效类型的“不具有行政主体资格”。

2.无效和确认违法之间的利益衡量

在个案中经利益衡量，非法行政组织实施的越权行为有时可以适用“权利能力维持”，构成确认违法。对此，最高人民法院公布的典型案例“安吉展鹏案”是一个极好的例证。安吉县政府在2012年设立作为行政机构的临港管委会，而安吉县编制委员会在2013年发文撤销临港管委会。2016年，已被撤销的临港管委会与展鹏铸造厂缔结《企业搬迁补偿协议书》，并且双方当事人均履行了协议义务。2017年，展鹏铸造厂提起诉讼，要求撤销《企业搬迁补偿协议书》，并要求重新签订拆迁补偿协议。在诉讼过程中，安吉县政府对临港管委会的缔约行为进行了追认。依前述认定思路可知，临港管委会是安吉县政府组建的行政机构，其无权以自己名义对外实施行政行为，而其擅自与相对人缔结行政协议，本身已抵触职权法定原则。更有甚者，临港管委会已经被编制部门撤销，其在法律属性上属于非法行政组织。只不过该实施主体在事实性的组织关系上隶属于安吉县政府，故其行为后果可以最终归责于国家。同时，该实施主体本身欠缺基本的组织正当性，故其越权行为可以被认定已对职务行为公正性造成严重的伤害。一般而言，临港管委会的权利能力应被无条件否定，其缔结的行政协议构成“不具有行政主体资格”，产生无效后果。

然而，法院没有认定协议无效，而是采用“违法但有效”的处理模式，即一方面确认协议存在主体资格瑕疵，另一方面保留协议的法律效力。之所以如此，是因为法院审慎衡量了其他相关因素。其一，协议效力被有权机关事后追认。“安吉展鹏案”的二审法官认为，尽管追认不能改变临港管委会缔约行为违法的事实，但是仍然可能影响协议的存续状态，并作用于协议的效力性审查。从中可见，安吉县政府的事后追认在相当程度上舒缓了临港管委会的越权行为对职务行为公正性的侵害程度，降低主体资格瑕疵对协议效力的负面影响。其二，协议已履行且并未损害相对人利益。法院认为，协议的缔结符合双方当事人真实意思表示，协议的内容已被履行完毕，而且该内容并未损害协议相对人的展鹏铸造厂的合法补偿权益，所以协议效力应被保留。由此看来，法院对否定协议效力的后果进行了权衡。由于协议已被实际履行，如果将协议评价为无效或是撤销，那么当事人负有恢复原状的义务，承担返还财产和损失赔偿的责任。问题在于，协议相对人的权益并未遭受实质损害，即使重新缔约，也无法获得更高的收益。两相比较，同意临港管委会通过借壳安吉县政府而维持权利能力，并承认其缔结协议的效力，更符合利益衡量的最优化选择。

（三）类型二：实施主体嗣后不具有狭义行政主体资格

接下来需要具体讨论的是“实施主体嗣后不具有狭义行政主体资格”。本文同样将对无效和撤销，以及无效和确认违法这两组情形分别进行对比式考察。

1.无效和撤销之间的利益衡量

在此种类型中，实施主体原本具有机关人格，但是其仅在目的范围内取得部分权利能力。倘若实施主体的行为逾越了目的范围，那么其已经取得的权利能力将可能不复存在。在公法上，狭义行政主体的目的范围主要是指权限范围，因为国家通过法律将各项职权加以划分并分配给特定的行政组织，并由此限定其享有权利与承担义务的资格。这意味着，无论是行政机关超越职权范围的行为，还是被授权组织超越授权范围的行为，既可能构成撤销，又可能构成无效。具体作何种判断，需要进行利益衡量：

其一，实施主体是行政机关。行政机关超越职权的行为一般适用“附条件的权利能力否定”，构成“超越职权”，但是其如果符合重大且明显违法标准，那么可以适用“无条件的权利能力否定”，构成“不具有行政主体资格”，因为作为撤销类型的“超越职权”和作为无效类型“不具有行政主体资格”具有相同的意义特征，后者可以被视为“重大且明显的超越职权”。以超越职权的基本种类为标准，重大且明显的超越职权可区分为重大且明显的超越事务管辖权、重大且明显的超越地域管辖权、重大且明显的超越级别管辖权等子类型。而要认定行政机关超越职权的行为符合重大且明显违法标准，需要结合职权的具体性质而个案考察系争瑕疵对职权法定原则所保护的基础性利益的侵害程度。以超越事务管辖权为例，如果行政行为的内容与实施机关的任务领域没有任何事务关联性，那么超越事务管辖权的行为可以被评价为无效，反之应被认定为撤销。比如，根据税收法定原则，征税事务属于税务机关的专属任务领域。林业机关擅自替代税务机关作出征税决定，与林业机关的任务领域明显不具有事务关联性，故构成无效。与之相对，林业机关擅自替代交通机关而在林地上设立交通标志，则可能因与林地管理存在一定程度的事务关联性而仅构成撤销。之所以强调事务关联性的欠缺，是因为倘若行政机关具体行使的职权与法律对其设定的职权之间没有行政任务的相关性，那么行政机关便从根本背离了人民权力代理人的基本义务，其行为明显对职务行为公正性造成严重侵害。此时，法安定性原则必须全面让步于实质正义原则，行政机关的权利能力在个案中应当被无条件否定。

其二，实施主体是被授权组织。通过法律、法规、规章的特别授权，非行政机关组织可以成为被授权组织，取得部分权利能力。与行政机关一样，被授权组织超越授权范围的行为也存在超越事务管辖权、超越地域管辖权与超越级别管辖权的情形。被授权组织的越权行为一般适用“附条件的权利能力否定”，构成作为撤销类型的“超越职权”。判断主体也可以采用重大且明显违法标准，切割出被授权组织严重超越授权的情形，并将其涵摄至作为无效类型的“不具有行政主体资格”。与行政机关不同的是，被授权组织被赋予的权利能力受到更严格的限制。被授权组织并非自成立时依法取得权利能力，而是通过事后授权得以取得权利能力。为了防止行政授权滥用，避免国家的原始权力设置架构变形，在运用利益衡量的方法对被授权组织越权行为进行违法性认定时，应当更偏重保护职务行为的公正性。以超越事务管辖权为例，即使被授权组织的越权行为与其被授权的任务领域存在一定程度的事务关联性，也可以经个案甄别被认定为无效。比如，在我国，只有县级以上人民政府的土地管理部门才有权出让国有土地使用权。即使作为被授权组织的开发区管委会可以对辖区内经济事务进行管理，并且其被授予的职权与国有土地使用权出让事项存在关联性，开发区管委会作为出让方与受让方订立的国有土地使用权出让合同也应当被认定为无效。这是因为开发区管委会通过职权转移取得权利能力，其行为既受到职权自身的目的限制，又受到职权转移的目的限制，而土地出让事关国计民生和社会公共利益，故开发区管委会在行使职权时具有更高的注意义务，其擅自出让土地的行为对职务行为公正性的侵害更加严重。概言之，较之于行政机关，被授权组织的权利能力更容易被嗣后无条件否定。

2.无效和确认违法之间的利益衡量

在个案中经利益衡量，行政机关或被授权组织实施的严重越权行为有时适用“权利能力维持”，构成确认违法。以最高人民法院公报案例“梁某某案”为例。原告梁某某与第三人黄某某于1985年登记结婚。黄某某于2007年取得新加坡国籍。2015年8月10日，云龙区民政局为梁某某和黄某某办理离婚登记。2018年3月5日，云龙区民政局作出《情况说明》，宣告该离婚登记无效，理由是黄某某在办理离婚登记时系外国人，云龙区民政局无权办理涉外婚姻登记。梁某某不服，提起行政诉讼。根据案情可知，云龙区民政局是合法存在的行政机关，原本具有狭义行政主体资格，其为梁某某和黄某某办理离婚登记的行为属于超越级别管辖权，因为涉外婚姻登记的管辖权不属于县级政府的民政部门，而是属于省级政府的民政部门。一审法院认为，云龙区民政局办理的离婚登记“显然属于事实清楚超越职权的无效行政行为”。有学者指出，一审法院的“‘显然属于’表述在语气力度上几乎可以与‘重大且明显’相当”。通常来看，下级机关越过了直接上级机关，擅自行使更高一级的上级机关的管辖权，明显会严重破坏行政机关的层级构造，对职权法定原则造成重大伤害。因此，当云龙区民政局的行为严重超越级别管辖权时，该民政局的权利能力可以被嗣后无条件否定，相应作出的行政行为构成“不具有行政主体资格”，产生无效后果。

然而，二审法院没有认定系争离婚登记无效，而是采用了“违法但有效”的处理模式，即在确认云龙区民政局的行为超越职权的同时，保留了离婚登记的效力。之所以如此，是因为二审法院认真考量了婚姻关系解除的特殊性。在其看来，离婚登记具有社会公信力。在离婚登记被作出后，第三人会对离婚登记体现的婚姻解除情况产生合理信赖，进而与已离婚人员建立合法的婚姻关系或其他特定关系。如果不保护这种信赖利益，并确认离婚登记无效，那么会使得相关人身法律关系处于不稳定状态，导致“《婚姻法》确定的一夫一妻等基本原则和基本社会关系架构遭到破坏，进而损害现实的法律秩序和社会公共利益”。由此可见，二审法院针对案件的具体情形，进行了必要的利益衡量。尽管云龙区民政局的越权行为的确严重损害了职务行为公正性，可是二审法院认为利害关系人的信赖利益、社会秩序的稳定性和行政机关的公信力同样值得保护。两相比较，对后组利益的保护具有明显的优先性，因为离婚登记不同与一般的行政行为，其对社会关系影响较大，若其效力被贸然否定，“不但不能使受害人得到公正，反而会造成新的不公正”。因此，维持云龙区民政局的权利能力，认可其越权作出的离婚登记依然具有效力，属于利益衡量的最佳结果。

结语

关于“不具有行政主体资格”的认定，目前广泛流行的观点既在学理上缺乏逻辑自洽，又在实务中引发操作困扰。要突破这一困境，需要对“不具有行政主体资格”的理论内核和实践方法进行调整。就理论内核而言，应当改造现有行政主体理论，实现国家人格与机关人格的共存，使国家权利能力与机关权利能力得到差异化处理。基于此，“不具有行政主体资格”可被解释为实施主体不具有狭义行政主体的权利能力，但其不法行为可归责于作为广义行政主体的国家。对实施主体越权行为的违法性判断，本质上是对实施主体权利能力是否以及如何受限制的认定。就实践方法而言，应当摒弃机械的形式推理，考察真实的利益状态，确保瑕疵认定结果具有妥当性。具体而言，应当采用利益衡量的方法，实质判断系争行政行为在个案中是否构成无效。总之，本文提出的解释论方案不仅有利于准确认定“不具有行政主体资格”，而且能够推动行政法理论研究的革新、助力司法审查技术的进步。

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