什么是行政行为?它有哪些特征?,什么是行政行为违法

什么是行政行为?它有哪些特征?，什么是行政行为违法

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什么是行政行为的合法要件?行政行为有哪些合法要件?

来源：【《法律适用》杂志】

编辑提示：《法律适用》于2024年第7期刊发了中共中央党校（国家行政学院）胡建淼教授撰写的《一个行政行为的新概念：综合行政行为》一文，致力于以实践法学研究助力中国法学自主知识体系构建。该文章被《新华文摘》2024年23期（论点摘编）转载。现将文章全文予以回顾，以飨读者。

文章原载于《法律适用》2024年第7期“法学论坛”栏目，第37-46页。作者简介及文中所涉及的法律法规等按刊发时的内容转载。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。

*胡建淼，中共中央党校（国家行政学院）一级教授、博士生导师，专家工作室领衔专家。

摘 要：我国行政法中“行政行为”概念因受德国行政法“行政处分”影响，长期被限定为单一行政行为，如行政命令、行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政裁决、行政征收、行政征用等等。这几十种行政行为不仅与行政诉讼的案由和裁判相衔接，部分还与行政立法相对应。这种“一对一”的理论和制度模式虽为学习和实施行政法带来了便利，但其忽视了综合行政行为的存在。综合行政行为是指一个或多个行政机关围绕同一个行政目的，针对特定公民、法人或者其他组织，先后紧跟作出的数个或数十个行政行为，这些行政行为之间相互紧密关联、不可分离。其往往出现在征收补偿、强制性行政接管、金融监管限制措施和政策性关停企业等过程中。综合行政行为是单一行政行为的一种例外和补充。从理论上确立“综合行政行为”新概念，并建构有关配套制度，有助于促进行政行为理论的完善和成熟，加强行政复议和行政诉讼对相对人权益的保护，减轻相对人的诉累，节省权利救济成本，特别是司法资源，提高实质化解行政争议的效率。

关键词：行政行为 新概念 综合行政行为 单一行政行为

一、问题的提出

我国行政法中“行政行为”概念系借用德国行政法中的“行政处分”（Verwaltungsakt）并对其改造而来，因而长期被限定为由行政主体基于行政关系针对特定行政相对人（公民、法人或者其他组织）作出的关系相对人权利与义务的公法行为。行政行为不仅被标注“具体性”（具体行政行为），而且同时被标注“单一性”（单一行政行为）。行政行为被切割为一个个单一性行为，如行政命令、行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政裁决、行政征收、行政征用等等。它尽可能与行政立法相对应，如为“行政许可”制定行政许可法，为“行政处罚”制定行政处罚法，为行政强制措施和行政强制执行制定行政强制法，我们还呼吁制定行政收费法、行政征收法、行政征用法、行政补偿法等等。同时，它又与行政诉讼的案由相对应。最高人民法院将行政案件案由细分了100多种。《行政诉讼法》第49条将“有具体的诉讼请求”列入行政相对人提起行政诉讼的必备条件之一。“有具体的诉讼请求”不仅被最高人民法院细化为9种具体请求，而且又被进一步解释为只能针对单一行为，而不能针对综合行为提起诉讼，否则公民、法人或者其他组织必须承受不予受理或者驳回起诉之不利后果。

在单一行政行为概念和制度的背景下，凡行政机关作出一个综合（性）行政行为，公民、法人或者其他组织就不得不被要求将其分解为数个甚至十几个单一行政行为进行单独起诉，法院也不得不将其作为数个甚至十几个单一行政行为进行单独审理。其实，这些案件之间相互联系、很难分割，诉讼中往往互为因果，互相成为中止诉讼的事由，这给行政相对人造成诉累，给人民法院增加了司法成本，背离实质性化解行政争议的总要求。

提出和确立一个行政行为的新概念——综合行政行为，并相应地构建对综合行政行为的行政复议和行政诉讼机制，已显得十分迫切和重要。

二、综合行政行为的客观存在

在现实中，综合行政行为并不鲜见，例如：

征收补偿。征收补偿首先包括征地补偿。征地是指政府出于公共利益的需要，依照法律规定，将农村集体所有的土地征为国家所有，并给予补偿的行政征收行为。由于其必须以补偿为条件并且与补偿同步推进，因而征地与补偿往往被捆绑在一起。征地确定之后，有关政府及部门会紧跟作出一系列行为，包括征地的批准行为与实施行为，实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地、强制搬迁等。其次，征收补偿还包括国有土地上的房屋征收补偿，该行为的过程和综合性特点与上述情况雷同。如果当事人对前提性的征收决定不服，势必对后续性一系列行为都不服，进而提起数个或数十个行政诉讼……

强制性行政接管。是指政府金融监管机构针对违法经营或者出现重大风险的金融公司，依照法律规定直接接管或者指定有关组织接管该公司以处理危机的法律制度。它可以接管公司，也可以接管项目。这种接管行为具有综合性，政府金融监管机构针对金融公司启动接管之后，往往紧跟作出一系列决定和措施，包括对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员通知出境管理机关依法阻止其出境，申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利，等等。目前，商业银行法、银行业监督管理法、保险法、期货和衍生品法、证券法、证券投资基金法和《市政公用事业特许经营管理办法》等都规定了行政接管措施。

金融监管限制措施。它是指政府金融监管机构在金融公司出现违法经营或者重大风险时，依照法律规定，针对有关公司和人员，限制其权利或要求其履行义务的一系列行为。根据《银行业监督管理法》第37条和《信托公司股权管理暂行办法》第66条，政府金融监管机构可以针对有关公司股东、人员，责令其转让股权，限制其参与经营管理的相关权利，包括股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等。金融监管限制措施可以发生在行政接管期间，也可以发生在非行政接管期间。其同样属于一种综合行政行为。

政策性关停企业。这是近几年出现和形成的一种新行为，常指地方政府以行政命令或任务的形式要求企业关闭并停止经营。关停行为带有明确的政策导向性，也有明确的指向性，针对的一般是某个特定区域内带有特定特点的企业。其往往是在某项环境整治运动下作出的一种综合性行为。这种行为的特征是：一是往往以政策为依据。其主要以政策而不是法律为依据，不遵循法律程序，大多没有事先告知，不给当事人陈述、申辩和听证机会，又不明确合理的关停期限。二是以目的为导向。为了关停企业而关停企业，围绕这一目标而寻找各种理由并采取各种手段，最后造成各种理由和行为之间的混用和冲突。三是“运动式”“一刀切”地推进。四是不给当事人诉权。由于这类行为往往被贴上“政治任务”的标签，所以当事人申请行政复议，复议机关大多不受理；当事人提起行政诉讼，人民法院也大多不受理。为此，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，严厉制止地方“采取集中停工停产停业等‘一刀切’方式”。从行政法的角度说，行政机关针对一批特定的企业作出的强制性关停就属于一种具体行政行为，而且是一种多个行为混合的综合行政行为。这种行为以政府作出关停企业决定为前提，接着政府的各职能部门和下级政府紧跟作出一系列行为：作出处罚（以当事人违法为由）、撤销许可（以当事人不符合许可条件为由）、阻断道路（以实现关停企业为由）、拆除厂房（以厂房是违法建筑为由）、实施征收（以公共利益为由），等等。

列入黑名单。将“失信当事人”列入“黑名单”，是近几年社会上流行的管理手段。这里的“失信当事人”前几年被称为“不文明行为人”，后几年称“失信当事人”。有的领域限定为“严重失信当事人”。但其实，列入“黑名单”的行为人范围非常广泛，幅度很大，从违反道德的“不文明行为人”、一般的“违法者”，直到“犯罪行为人”。公民、法人或者其他组织一旦被列入“黑名单”，当事人的一系列权利被连锁剥夺或限制，甚至还连带其子女和家属。行政处罚法2021年修订时并没有将其列入处罚的一种手段，因而其不受行政处罚法的规制。行政处罚法之所以没有将“列入黑名单”纳入行政处罚范围，其中一个理由是：它具有综合的功能，不仅仅是处罚。客观上该行为确实与行政处罚法所规定的13种处罚手段不同，后者都是单一性的，而前者是综合性的，所以才被排除在行政处罚的种类和手段之外。

交通管制。它是指县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，依照法律和法规规定在一定的区域和时间内，对车辆和人员通行采取的控制措施。《人民警察法》第15条规定：“县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。”交通管制也是一项综合性管理措施，既针对车辆，也针对行人；既包括行政命令和行政处罚，也包括行政强制措施与行政强制执行。

防疫封控。在前几年的疫情防控中，有关政府部门一旦作出一个“封控”决定，无论“封控”一个城市、一个村庄还是一个住宅小区，都包含并紧跟一系列的行政手段，包括发布封控命令，封闭车站、码头和各类公共活动场所，甚至封锁一个住宅区，同时关闭企业和营业场所，责令停止生产和经营，对违反者进行快速行政处罚，等等。可见，防疫封控也是一项综合性行为，而且大多属于行政行为。

串联式行政许可。为方便人民群众，提高政府的办事效率，我国行政审批实施了“放管服”改革，出现了一系列串联型行政许可审批。在串联型行政许可审批流程中，当事人从一个窗口提交申请，到最后一个窗口获取审批结果，中间由多个行政机关的多个行政许可行为或其他行政行为组成。

综合行政行为虽然也是一种具体行政行为，因为它所针对的对象具有特定性，但不属于单一行政行为。一个综合行政行为往往系由多个单一行政行为组成，而且这些单一行政行为之间具有密切的关联性。数个或十几个单一行政行为的作出，往往时间短、紧跟性强；它们可以一并作出，也可先后作出；可以由几个行政行为组成，也可由十几个、几十个行为组成；有时，这些行为之间还相互矛盾。

三、在单一行政行为概念和制度背景下的困境

凡是存在的就是必然的。综合行政行为的客观存在，最终还是由行政管理的特点所决定。有的监管行为具有单一性，而有的监管行为具有综合性。

我国现行的“行政行为”主要是指具体行政行为，并且是单一行政行为，如行政命令、行政确认、行政许可、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等等。这些单一行政行为，不仅随着立法的推进，与立法相对应，如行政许可法对应行政许可行为，行政处罚法对应行政处罚行为，行政强制法对应行政强制行为（包括行政强制措施与行政强制执行），而且随着行政诉讼制度的完善，逐步与行政诉讼案由相对应。与这一法律制度和司法实践相适应，行政法学关于将“行政行为”定位于单一行为的理论和立场也已基本定型。这种“一对一”的理论和制度模式虽为学习和实施行政法带来了便利，但它完全忽视了一种综合行政行为的存在，并且还会抵触、阻却对综合行政行为的承认。

现实中综合行政行为的客观存在及单一行政行为理论体系对它的排斥，带来一个困境：一方面，行政主体针对特定的相对人作出了或正在作出由几个，甚至十几个单一行政行为组成的综合行政行为，而且这一发展趋势还在加强；另一方面，相对人对其不服的，在现有的制度和理论背景下，无法针对综合行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，不得不将其拆分成几个，甚至十几个单一行政行为寻求权利救济，行政复议机关和人民法院对该综合行政行为也不得不拆分为几个，甚至十几个单一行政行为进行受理或立案，同时也不得不将它拆分为几个或十几个单一行政行为分别适用对应法律。这既增加了公民、法人或者其他组织的诉累，也浪费了行政复议资源和行政诉讼的司法资源，与实质性化解行政争议的目标和方向正好相反。

例如，某地方镇政府几年前招商引资，引入一家民营企业投资一个内江码头。在政府的支持和帮助下，投资方租用了一部分集体土地，建设了一些厂房和设施，申请并取得了企业登记、营业执照，特别是《港口经营许可证》和《港区岸线使用许可证》等有关许可。几年后，在内江大整治的背景下，地方政府将其列入整治范围并决定关停，接着就作出了一系列行为：先是向企业发出“责令关停”的《通知》。理由是当事人违反了环境保护法，依据《环境保护法》第60条作出该决定。这从性质上说是一个行政处罚决定。当事人还来不及起诉，当地政府又发出了第二个《通知》，说是为了公共利益，命令企业关停，并可给予对折补偿。这其实是一个行政征收补偿决定，但与前一个行政处罚决定完全矛盾。正当企业要对这两个《通知》提起诉讼时，地方政府又封锁了该企业的码头道路，理由是为了实施对企业的关停而采取的强制措施。这其实是一个行政强制措施行为。之后，地方政府又来拆厂房和设施了，理由是对违法建筑的强制拆除。当企业准备挨个提起行政诉讼时，又一行政行为出来了，有关部门决定收回其许可证……在本案中，地方政府和有关部门在短短的1个月之内，连续作出了行政处罚决定、行政征收决定、行政补偿决定、行政强制措施和行政强制执行，还有撤回行政许可等多个行政行为，当事人紧跟着分别起诉，疲惫不堪……类似情况在地方并非个案。

四、综合行政行为概念的提出和制度构建

（一）确立“综合行政行为”概念及构建相应制度的意义

为了走出上述困境，确立“综合行政行为”的概念和理论并建立相应制度非常重要而迫切。因为“概念是在这个世界上进行思考和行为的工具。”

第一，确立“综合行政行为”概念乃是对传统“单一行政行为”概念的补充，从而拓宽人们对“行政行为”概念的认识，推进行政行为理论的成熟和完善。这一新概念的提出意味着，行政行为不仅包括单一行政行为，还包括综合行政行为。单一行政行为属于行政行为的常态，综合行政行为则是行政行为的一种特殊状态。对行政行为的认知停留在单一行政行为上是不全面的。行政行为既包括常态型的单一行政行为，同时还包括少量的、特殊形态的综合行政行为。

第二，以“综合行政行为”概念为基础，在制度上相应地确立一个新规则：当事人可以一次性对综合行政行为申请复议或提起诉讼，有权机关可对综合行政行为作综合性的合法性审查并作出一次性的裁判，这样既可减轻公民、法人或者其他组织的诉累，也可节省权利救济成本，特别是司法资源。

第三，避免程序空转，有助于实质性化解行政争议。目前，对于综合行政行为中的单一行政行为进行分拆规制和诉讼，这种由行政行为碎片化所决定的行政诉讼碎片化，会让权利救济程序空转，不利于一次性从实质上化解行政争议。如果对综合行政行为，当事人可以进行一次性打包申请复议或提起诉讼，有权机关也可以作一次性、综合性的法律审查，最终可以作出一次性、综合性的裁判，这就可以避免上述困难。

（二）综合行政行为的概念和特征

所谓综合行政行为，系指一个或多个行政机关围绕同一个行政目的，针对特定公民、法人或者其他组织，先后作出的数个或数十个行政行为，这些行政行为之间相互紧密关联、不可分离，当事人可以一次性综合申请权利救济，权利救济机关可以对其作出一次性、综合性法律审查并作出一次性、综合性裁决的具体行政行为。综合行政行为是单一行政行为的对称、例外和补充，是行政行为的一种特殊状态。这种行为具有下列法律特征：

第一，综合行政行为可以由一个或多个行政机关作出。综合行政行为是行政行为的一种特殊形态，由行政机关针对相对人作出。它可以由一个行政机关先后作出多个行政行为，也可以由几个行政机关各自作出多个行政行为。

第二，综合行政行为是针对特定相对人作出的具体行政行为。综合行政行为也是一种具体行政行为，不是抽象行政行为。因为它是针对特定的相对人，而不是针对不确定的相对人作出的行政行为。这里的相对人可以是一个公民、法人或者其他组织，也可以是多个公民、法人或者其他组织。

第三，综合行政行为由数个或数十个单一行政行为组成。如果行政机关只作出一个行政行为，那就不可能是综合行政行为。综合行政行为必然由数个或数十个单一行政行为所组成。

第四，综合行政行为围绕一个具体的行政目的，多个单一行政行为相互关联。组成综合行政行为的多个单一行政行为可以先后作出（但非常接近），也可以同时作出，但它们之间必须具有高度的关联性，即互为条件、互为因果、互为依据等等。虽然多个单一行政行为之间会发生冲突和矛盾，但都是基于同一行政目的并为了这一目的而作出的，如关停某些企业、征收某一土地和房屋等。

第五，综合行政行为是在权利救济中可以一次性打包处理的行政行为。这正是基于综合行政行为概念拟建立的制度规则。它意味着，针对综合行政行为的权利救济，无须拆分成多个单一行政行为分别进行复议或诉讼。相对人可以将多个单一行政行为打包成一个综合行政行为一次性申请复议或提起诉讼，行政复议机关和人民法院也可以将其作为一个行政行为进行综合性法律审查，并通过一个裁判最终处理行政争议。

（三）综合行政行为的外部边界

正如有的专家所说，“中心由周边构成。”不解决综合行政行为的外部边界，就无法真正搞清楚综合行政行为的内涵。

1.综合行政行为与单一行政行为

单一行政行为是综合行政行为的对称，它是由一个行政主体针对一个相对人作出的具有单一法律功能的行政行为，而综合行政行为则是由一个或多个行政主体针对一个相对人作出的多个相互关联的行政行为的组合体。如果说单一行政行为是行政行为的单一细胞，那么，综合行政行为乃是由多个单一行政行为所组合的行政行为结构形式，它是多种细胞的组合。

2.综合行政行为与共同行政行为

共同行政行为系指两个以上的行政主体作出同一个行政行为。这在联合执法中比较多见，往往表现为一个行政决定由多个行政主体共同署名。与综合行政行为的区别在于：共同行政行为是多个行政主体作出同一个单一行政行为，而综合行政行为则是一个或多个行政主体作出多个单一行政行为，只是由于这些单一行政行为互相之间具有关联性，我们才在理论上将其视作一个行政行为，即综合行政行为。

3.综合行政行为与抽象行政行为

具体行政行为与抽象行政行为是行政行为的一对基本范畴。由于前者主要表现为行政决定，后者主要表现为行政规定。因此，现在行政法理上的一个趋势是以“行政决定与行政规定”代替“具体行政行为与抽象行政行为”。尽管如此，它们之间的划分标准还是同一的：具体行政行为是指由行政主体针对特定相对人作出的有关其权利与义务的，只一次有效的行政决定；抽象行政行为系指由行政主体针对不特定相对人制定的有关其权利与义务的，并可反复适用的行为规则。综合行政行为既不对应具体行政行为，也不等同于抽象行政行为，它只是具体行政行为中的一种特殊形态和特殊结构形式。行政行为可以分为具体行政行为与抽象行政行为，而具体行政行为又可分为单一行政行为与综合行政行为。所以，综合行政行为与抽象行政行为没有直接的对应关系。

4.综合行政行为与一般行政行为

一般行政行为系从德国“一般行政处分”（Allgemeinverfügung）概念而来，目的在于解决“具体行政行为与抽象行政行为”之间的“中间状态”。行政法学将行政主体针对特定相对人作出的，并具有一次性效力的行为定性为具体行政行为，而将行政主体针对不特定相对人作出的，并可反复适用的行为定性为抽象行政行为。但在现实中还会出现一些虽然针对不特定相对人，但行为具体且具有一次性效力的行政行为，如关于更改某街道地名的行政决定。这种行为就被定性为一般行政行为（一般行政处分），而一般行政行为可视作具体行政行为。可见，一般行政行为与综合行政行为也没有直接的关联，一般行政行为可作为一种特殊的单一行为而被纳入行政行为之中。

五、技术上的难题与出路

当我们站在刚刚确立的综合行政行为新概念基石上，从理论和制度两个维度高歌猛进时，又顿时遇到了不少棘手问题。尽管这些问题主要出现在技术层面上。

一是，如何综合不同的行政主体？

组合综合行政行为的多个单一行政行为如果是由同一行政主体作出的，将其捆绑为一个综合行政行为不算难事，如果由多个行政主体作出，将其捆绑为一个综合行政行为似乎理论上很难接受，技术上也很难操作。但如果我们能确立“最高一主体并且上吸下”原则，就能处理好这一问题。

“最高一主体”，是指当多个行政行为由多个行政主体作出时，如果最高的行政主体只有一个，其他行政主体都属于这一行政主体的下属主体，就可以将它们作为一个综合行政行为对待。比如，县人民政府决定征收某房屋，征收补偿工作由县人民政府的多个工作部门和乡镇人民政府实施，县人民政府的工作部门和乡镇人民政府都是县人民政府的下属单位，这就可以把县人民政府作出的决定、县人民政府各工作部门作出的多个行政决定和乡镇人民政府作出的行政行为打包成一个综合行政行为。但如果最高行政主体存在两个以上，它们之间没有隶属关系的，就不宜作为综合行政行为，如两个县人民政府对某一事项分别作出两个行政行为或共同作出一个行政行为，这不属于综合行政行为，也不应当视作综合行政行为。

“上吸下”，是指上级吸收下级。在上述情况下，当多个行政行为由多个行政主体作出，并且它们之间具有隶属关系的，无论是行政诉讼被告或是被诉的行政行为，都可采取上级吸收下级的方法解决。在诉讼管辖上同样应当根据上级行政主体的级别来确定。

支撑上述原则的理由是，多主体的行为和一系列的行为，本质上都是各下级机关在落实上级行政机关的行政意图。上级机关的行为解决了，下级机关的行为就迎刃而解了。再者，上级行政机关对下级行政机关本来就具有监督之责。为此，当多个行政主体围绕同一行政目的作出多种单一行政行为时，可以将它们视作一个综合行政行为对待，并由最高行政主体作被告。

二是，如何综合不同的行政行为？

如果将不同的单一行政行为组合为一个综合行政行为对待，还会遇到一个麻烦：行政相对人对一个综合行政行为中的多个单一行政行为，只接受这几个行为而不接受另几个行为的，怎样进行权利的救济？比如当事人接受征收决定，但不接受补偿决定。

为此，我们需要为综合行政行为补充一个条件，只有行政相对人对于所有单一行政行为的态度是一致的，方可打包成一个综合行政行为，否则依然各自作为单一行政行为对待。比如说，当事人不服征收决定，那么其就当然地不服基于征收而配套作出的一系列行为，包括不服补偿决定和拆迁决定等，那么这一系列决定就可以被打包成一个综合行政行为。但如果当事人同意征收，只是不同意补偿（认为补偿不足）；或者也同意补偿，只是不同意拆迁（因违法拆迁而损害了当事人利益），那么，就不能将这些决定打包成综合行政行为，只能针对各自的单一行政行为进行单一式的权利救济。

三是，如何综合不同相对人的态度？

依然以房屋征收补偿为例。如果房屋征收补偿的对象是一批人而不是一个人，在一批人之中，有的同意征收补偿，有的不同意征收补偿，这对综合行政行为的成立是否具有影响？回答是否定的。

综合行政行为是一个单一概念而不是综合概念。综合行政行为中的“综合性”是指“行为”的属性，而不是“概念”的属性。某些行为是否属于综合行政行为，不是就相对人的整体而言，而是对个体相对人而言的。如果房屋征收补偿的对象有100户，综合行政行为不是针对100户的整体而言的，它只是针对某一户所形成的概念。因为相对人不服房屋征收补偿而申请行政复议或提起行政诉讼不是以全体人员的态度为标准，只是以单独的个人态度为标准。所以，综合行政行为的相对人对综合行政行为的态度是否一致，不影响对综合行政行为的认定。

四是，如何综合前后不同行政行为的起诉时间？

如前所述，综合行政行为可以表现为一个或多个行政机关围绕一个行政目的而先后作出的多个行政行为，那么，相对人应当针对第一个行政行为起诉，还是针对最后一个行政行为起诉？在这一过程中，相对人根本无法知道和预测会有哪些行政机关在什么时间作出什么行为。相对人起诉第一个行政行为显然不能覆盖事后所有的行政行为，若起诉最后一个行政行为，那么，其冒着超过针对前面行为的起诉期限风险还不知该等待多久。这在技术上显然是无法操作的。

为此，我们必须确立这样的操作规则：只要在相对人对第一个源头性行政行为提起行政诉讼且在人民法院作出判决之前，行政机关接着作出的行政行为，相对人只要报告给法院即可，无须再作单行起诉，人民法院应当一并审查，并作出一个综合性的裁判。如果相对人只对最后一个行政行为提起诉讼，并且这一行政行为已吸收了以前的行政行为，或者成为以前行为的结果，人民法院也可一并连带审查以前的行为。

五是，如何作综合性裁判？

那么，在行政诉讼中，人民法院如何对综合行政行为作出司法裁判？是否可以作出一个综合性的裁判？笔者认为是可以的，并且是应当的。

以前人民法院之所以针对各个单一行政行为作出各个裁判，是因为其以被诉“行政行为”为基点，任务是审查该行政行为的“合法性”。如果以“行政争议”代替“行政行为”这一基点，任务就会从审查行政行为的合法性转变为解决行政争议，在这样的基点上作出综合性的司法裁判就会容易得多。比如在征收补偿过程中，如果以行政行为为基点，那么，人民法院的重点是审查在征收补偿过程中每一个行政行为是否合法，但如果以行政争议为基点，那么该类案件的本质恰恰在于是否应当征收的问题。只有解决了这一问题，才彻底解决了案件中的所有问题。为此，人民法院针对该综合行政行为作出一个是否应当征收的综合性裁判，落脚点就发生了变化。行政复议也是同理。

六、结语：期待

笔者意识到，本文只是提出了问题而尚未全面、彻底、圆满地解决这些问题，期待我国行政法学界和行政法实施部门以此为起点，推进研究和实践尝试。

如果综合行政行为这一概念能够成立，那么就期待在行政复议法、行政诉讼法的下一次修订中明确规定：公民、法人或者其他组织对于综合行政行为不服的，可以一次性申请行政复议或提起行政诉讼，行政复议机关或人民法院可以作综合性审查并作出一个综合性裁判。

（责任编辑：李国慧）

文章来源：《法律适用》2024年第7期

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什么是行政行为的合法要件

行政行为的主要特征有：从属法律性;裁量性;单方意志性;效力先定性;强制性。

行政行为合法的条件：A.行政行为的主体合法;B.行政行为应当符合行政主体的权限范围;C.行政行为的内容应当合法、适当;D.行政行为应当符合法定规定。

行政行为无效的条件：A.行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形;B.行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为;C.行政主体受胁迫做出的行政行为;D.行政行为的实施将导致犯罪;E.没有可能实施的行政行为。

行政行为撤销的条件：A.行政行为合法要件缺损;B.行政行为不适当。

什么是行政行为?

行政行为概念界定理论探究

作者：毛胜利 谈红禅

张数义曾在《行政法学新论》中写道“关于行政行为的理论是全部行政法学理论的精髓和柱石。”[[1]]，在行政法学当中没有一个概念像行政行为这样重要，同样也没有一个概念像行政行为这样能给行政法学带来如此多的困惑，犹如一张普洛透斯的脸，变化无常，随时可呈不同形状，具有不同面貌。随着新行政诉讼法的修改，行政不作为、行政事实行为、双方行政行为等纳入受案范围，随之将“具体行政行为”修改为“行政行为”，进一步规范了行政机关的行为，但这一修改并没有使具体行政行为从此寿终正寝，而使行政行为与具体行为并存于行政诉讼中，导致行政行为概念上的另一波混乱，也引发了学者们对行政行为重新界定的呼声。

一、行政行为概念的发展历程

（一）国外行政行为概念发展

行政行为这一概念首创于法国，法国大革命是行政行为陆续进入法学领域的开端。法国大革命之后，Acte Ａdministratif一词被学者用来说明行政机关在法律之下对具体事件的处理，随后该词逐渐被法国学者陆续接受且地位等同于法院判决。法国学者对行政行为的界定从行为的作用标准、行政机关以及行为性质三个不同的角度出发，但是在学术界行为的作用标准形成了通说,这一标准将行政行为（Acte Ａdministratif）界定为“行政机关用以产生行政法上的效果的法律行为, 以及私人由于法律或行政机关授权执行公务时所采取的某些行为,具体包括制定行政法规和行政规章(条例)、行政处理、行政合同行为等。”[[2]]这一界定表明法国初期对行政行为的界定较为宽泛，主要是基于行政诉讼的需要, 这使得行政行为的概念与行政诉讼的受案范围密切相关。

在“潘德克顿法学”思潮的影响下，经法国行政法学之父Otto Ｍayer的引荐，行政行为概念Verwaltungsak进入德国，这一概念经过法国理论实践的修正，形成了以Otto Mayer为主导的观点,即行政行为(Verw altungsakt)是“行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利的优越性的宣示。”这一观点在德国遭到了批判,但是这并没有动摇这一观点的主导地位。随后1895年出版的《德国行政法》中行政行为被界定为“在个别的条件下决定某个权利主体的权威性宣告”。后来，行政行为经过德国学术界学者进一步的加工和整合，终于在1910年，柯俄曼的《国家法律行为制度》中提出结合民法终的法律行为和意思表示理论来解释和建构行政行为，这一提法将行政机关不作为、事实行为以及准法律行为都纳入到行政行为的范畴内，将行政行为作了扩张性解释，拓宽了案件进入行政诉讼的通道，但是同时这一提法使得行政行为的精致性受到了挑战。1960年，在《联邦德国行政法院法》中规定行政诉讼的受案范围，即一切非宪法性质之公法争议都可循行政诉讼途径寻求救济，事实上这一规定将行政行为与行政诉讼范围分离。1997年《德国行政程序法》第35条规定:行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。一般处分是一类行政行为，它针对依一般特征确定或可确定范围的人，或涉及物的公法性质或公众对该物的使用。这一规定一方面在对传统意义行政行为回归的基础上明确提出对物行政行为，即一般处分；另一方面在行政行为与行政诉讼分离的基础上，为传统意义上的行政行为体系完整提供了发展的空间。这一重要提法在德国行政法历史上具有重要意义，同时也是截止目前德国行政法学界对行政行为最权威的界定。

日本一向喜欢学习德国的法律制度，无一例外，日本学者从德国引进了“行政行为”这一概念，嗣后我国的台湾地区也引进了行政行为，从此行政行为进入到了中国学者的视野，这一词的引进给中国学术界注入了生机，同时也带来了诸多争鸣。

（二）我国行政行为概念的发展

20世纪80年代，“行政行为”这一概念理论陆续传入中国，但早在民国时期，在美浓部达吉的诸多学说基础之上，钟赓言在行政法总论中已经详细论述了“行政处分”，并以“命令”这一概念讨论了制定一般法则并以一定形式公布于众的行为，然而钟赓言并没有明确的提出行政行为这一概念[[3]]，此后行政法学著名学者白鹏飞则提出了“行政行为”的概念，其中将广义的行政行为定义为指为行政权之一切作用，与行政作用无异；狭义上的行政行为则是指由行政权之公的意思表示而成之行为，包括行政处分。[[4]]自此之后，行政法学研究基本再无建树，“行政行为”的研究也再无进展。直至改革开放以后，中央提出重建法制以来，中国行政法学史上的“行政行为”概念由王名扬教授在《行政法概要》中首次提出。[[5]]王名扬教授所提出“行政行为”，参考和借鉴了过去在武大教书时的讲稿和法国的行政法学。[[6]]这一概念的提出一定程度上接续了“民国行政法学”、连通了“外国行政法学”，使我国行政法学在有理论基础的情况下重新起步。应松年曾对这本书给予高度的评价，即《行政法概要》是中国行政法学的奠基之作，其中最有价值的是王名扬写的“行政行为”一章，它对行政行为的定义和分类沿袭至今。随后各种版本的行政法论著都对行政行为进行了介绍，但是直到今天行政法学界对行政行为的内涵和外延仍然是莫衷一是, 众说纷纭。概括而言, 主要有四种观点, 即最广义说、广义说、狭义说和最狭义说，[[7]]但是各个学说又存在一些缺陷，随后将对此进行详尽阐述。

二、行政行为概念界定的纷争

（一）国外行政行为概念界定的争议

国外行政行为界定的争议主要存在于德国和法国之间，且两国争议的焦点主要存在以下几个方面：第一是行政行为的主体方面，法国行政法中行政行为的主体包括行政机关、以及得到法律或者行政机关授权执行公务的私人，而在德国行政行为的主体仅限于行政机关。这样看来法国行政行为实施主体宽于德国，但是二者产生这样的分歧主要源于对行政机关理解上的差异，德国主要是从行政主体功能意义上理解行政机关的，早在《联邦行政程序法》中有规定，行政机关是指执行公共行政任务的任何机构，同时大陆法系中的行政机关是行政主体的意思表示机关即行为主体，它与权利、义务的承受体行政主体相区别；第二是事项的具体性方面， 法国的行政行为包括制定普遍性规则的行为;但是相比较而言德国行政行为较为具体，虽然包括一定范围的一般处分，但是该范围是可确定的。第三是单方处理性方面，法国的行政行为既包括单方处理行为也包括双方或多方合意的行政合同、行政协定等行为，而德国的行政行为仅限于行为主体的单方处理行为，将双方、多方行为排除在了行政行为之外；第四是与行政诉讼的关系方面，法国行政行为与行政诉讼密切相关，在行政行为的起源中已经阐述了最初行政行为界定较为宽泛主要是基于行政诉讼的需要，然而1997年《德国行政程序法》对行政行为的界定，使得德国行政行为经历了一个与行政诉讼紧密联系到最终断裂的过程。王明扬主编的《外国行政诉讼制度》中说“法国行政审判的权限除法律所特别规定的事项外，一般性的标准由权限争议法庭的判例和行政法院的判例所确定。”可见即便法国是成文法国家，法国行政诉讼受案范围还是主要依据判例，而判例的确定则通过排除的方法，即将私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为、司法机关的行为和以国家名义作出的“政府行为”予以排除，剩下的即为行政法院管辖的范围。随着法国行政法院新型案件的增多，法国目前通说的功能意义上的行政行为的作用就得到了很好的发挥，随之也使得法国行政行为的外延一再扩大；1960年《联邦德国行政法院法》施行以前，德国的行政行为是决定一个争议是否进入行政诉讼的前提条件，1960年后，所有不属于宪法范围的将公法争议案件都纳入到行政诉讼的范畴之内，除过属于宪法范围内的案件，这使得行政行为不再作为行政诉讼提起的充分条件，二者开始分离，这也为行政行为自身理论研究的完善提供了条件。

（二）国内行政行为概念界定的争议

目前行政行为的界定在我国有四种主流学说，但是这四种学说并没有在学术界起到定纷止争的作用，行政行为在我国行政法学研究中还是一个极其混乱的范畴, 学者莫衷一是，而目前国内对行政行为概念的界定，争议焦点主要集中在以下几个方面：

第一，最广义说。最广义说着眼于行政主体，提出“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称。”[[8]]由此看出最广义上的行政行为是把行政机关及其公务人员所有的行政活动都划入“行政行为”的范畴。由于这一观点出现于行政法研究初期，法学界对行政行为的认识水平不高，所以这一界定具有明显的时代烙印，表现出行政学色彩，这使得难以服务于行政诉讼制度，也就远离了创立行政行为这一术语的初衷。

第二，广义说。广义说认为：“行政行为是国家机关，主要是国家行政机关依法实施行政管理，直接或间接产生行政法律效果的行为。” [[9]]这一观点主要是从行政行为与法律效果的关系出发对行政行为加以认识的，区别于最广义说的点在于减少了行政学的色彩，增加了法律概念的特质，同时这一观点将行政行为与行政职权因素联系起来加以考虑，同时这一学说在最广义学说的基础之上，除去了非行政主体的行为和行政主体为行政管理活动的私法行为，但是这使得行政行为在这里等于公法行为，这对于私法上行政活动的相对人权力无法得到救济，导致出现权力救济的真空地带。

第三，狭义说。此说认为：“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。” [[10]]这一学说将行政行为与行政法律行为相提并论，把行政机关职权相关的行政事实行为（或者称准行政行为）等行政活动被排除在行政行为概念之外。20世纪90年代以后，狭义说逐渐得到了许多学者的认可，并成为我国行政法学界的通说。[[11]]《行政诉讼法》(1989年)以及《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见 （试行）》(1991年)对具体行政行为的有关规定，乃至《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年）同时使用具体行政行为和行政行为两个概念的规定方法，基本上是对这种观点的反映。[[12]]

第四，最狭义说。此说认为：“行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。” [[13]]该学说在狭义说的基础之上把抽象行政行为排除在行政行为之外，而将行政行为限定于具体行政行为，既包括了双方行政行为，也包括单方行政行为。虽然与现行《行政诉讼法》采用“具体行政行为”一词从而肯定行政行为包括具体和抽象两种行政行为的立法含义不符，但是毕竟遵循了确立行政行为概念的初衷，反映了较具共性的概念集合。最狭义说正在被越来越多的年轻学者所主张和支持，甚至有少数学者在此基础上发展为“最最狭义说”，即行政行为是行政机关依照法定职权对可确定的行政相对人或者物作出的，可形成个别性的法律上权利和义务关系的单方行为，但是按此理解“最最狭义说”等同于“具体行政行为”中的单方行为，这样又置具体行政行为中的双方行为与行政行为概念之外，不利于行政相对人权力的全面救济。

笔者将用下图（图1），以以上四种学说为主线，结合其他学说，如行政主体说、行政权说、外部行政行为说等对行政行为的界定进行梳理。观下图可知，行政行为概念的界定，在内涵上，呈现出从广义到狭义、外延逐层递减的“剥笋式”进程，学者们通过对内涵、外延的不断收缩和扩张，力争将行政行为概念统一。上述的四种代表性学说位于诸学说网络的核心，自广义至狭义勾勒出了行政行为界定争鸣的基本脉络，渐次将非行政主体行为、行政事实行为、抽象行政行为、具体行政行为中的双方行为等从行政行为的外延中剥离出去，在学术纷争中最具代表性和体系性，但这一趋势导致了在司法实务中行政行为无用武之地，所以面对行政行为概念的混乱和发展趋势的错误, 不论从学术研究上还是司法实践上看, 我们都十分有必要对其进行全面的梳理和全新的界定。

三、行政行为概念的重新界定

要想准确界定行政行为的概念，必须对行政行为的定位有一个明确的认识。行政行为概念界定的主要影响因素是行政行为与行政诉讼的关系，在学术上二者的关系有两种观点：一种观点认为行政行为的概念是“功能性”概念，即它是为行政诉讼实践需要而设置的，是行政诉讼的“中介”。按照德国行政法上行政处分，即行政处分是相对人提起行政诉讼的前提条件。这一概念是为适应行政诉讼实践需要而设置的“功能创设性”概念，[[14]]根据此观点可得出我国行政行为的概念也是为适应行政诉讼的需要而设置的。按照我国现行行政诉讼法的规定内容来看，以具体行政行为为核心建构起来了我国行政诉讼制度，这是一种“行为之诉”，而非“关系之诉”（行政赔偿诉讼例外）。[[15]]然而2000年最高人民法院的司法解释中划定行政诉讼受案范围时运用“行政行为”作为基础概念，曾经在司法实践中起规范调整作用的具体行政行为失去了作用，从而引起了学界的又一番讨论，随之2015年颁布的新行政诉讼法，改“具体行政行为”为“行政行为”，这结束了学界的讨论，同时行政行为的广义概念也被认可，地位得以肯定。

另一种观点则认为行政诉讼以行政行为为“核心”，行政行为设置的主要目的是监督和约束其行为的合法合理性。行政行为和行政诉讼概念的关系是，前者是主体概念，后者为附属概念。在司法实务中，法官接到行政案件后根据行政行为的性质对案件进行归类，随后借助自己对行政行为性质以及种类的理解对案件类型化处理，之后“对号入座”进行审理判决。[[16]]随着《行政诉讼法》的修订 ，对行政行为概念的重新界定的呼声再起，比如赵宏教授在《法律关系取代行政行为的可能和困局》一文中提出“用法律关系论取代行政行为”，这一观点并非指法律关系全部取代行政行为，而是法律关系和行政行为的关系在相互补充和共同作用的模式下重新定位。[[17]]章志远教授通过引入“行政处理”从而对行政协议作出合理解释，即将其定义为“行政主体行运用行政职权所作出的具有法律效果的行为”。[[18]]可见无论在理论界还是司法实务界对行政行为的运用都极为广泛复杂，所以笔者认为应结合我国自身国情和司法实践的需要，研究出具有中国特色的行政行为理论，对行政行为做一个开放性的概念定义。首先，在主体要件方面，行为主体必须是有行政职权的国家行政机关，或者法律、法规授权的组织来实施。其次，在主观要件方面，行为主体有意图通过国家行政权力，产生、变更或消灭某种行政法律关系，并且有意表示追求这一效果发生，至于意思表示是否真实、自愿，则不影响行政行为的成立。再次，在客观要件方面，行为主体通过行使行政职权实施了行为。这里所谓的行政职权不拘泥于行政主体的法定职权，如果某行政主体客观上实施了超越其法定职权的行为，行政行为仍然成立，只不过是非合法有效的行政行为。最后，在客体要件方面，行为主体的行为可以直接或间接产生、变更和消灭行政法律关系。

综上，笔者认为，行政行为作为一种概念旨在更好地保护公民权利、监督行政机关以及对行政争议案件进行便利化的处理。目前学界对“广义”的行政行为学说基本达成共识，司法实践也逐渐向行政行为“广义”说靠拢，那么学界应该将焦点从行政行为概念的界定转向对行政行为的内涵和形式研究，强化保护公民权利意识，弱化政行为概念的研究，从而形成与时俱进的理论成果以更好地为司法实践提供理论指导。司法实践对行政行为持开放包容的态度，行政行为理论不断扩展，因此，目前应通过对大量司法案件的研究，归纳出行政行为的具体类型，然后通过最高人民法院对不同的判例进行整合，制定出典型案例指导，对行政行为的内涵和形式加以完善，这在我国依法行政，建设法治政府的大背景下尤为重要。

四、小结

行政行为不仅仅是一个法律用语,承担着确立行政诉讼受案范围的功能,也同样是一个行政法学学术用语,还担当着构筑行政法学理论体系的重任,因而在满足实践需要的同时,也要为实践的发展提供理论上充分的广度,成为一个开放性、包容性的概念。基于以上对国外的有关理论及学说的梳理和对我国行政行为概念界定思路的分析,本文尝试着大胆地对行政行为概念作出界定,虽然这个界定仍是有不足之处,也还会招来固守前一思路者的褒贬,可笔者仍旧固执的认为基于后一思路对行政行为的概念进行界定在理论上是不无道理的,在实践中是现实可行的。

一方面,在我国的行政诉讼实践中,我们以行政行为这个总的概念来确立行政诉讼的受案范围,解决行政诉讼受案范围这个重大的现实问题。而最高人民法院在2000年通过的司法解释以及2015年修订的《行政诉讼法》已经对此内容作了一个肯定, 同时据江必新先生对“行政行为”的理解,行政行为指“具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员,与行使国家职权有关的,对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。”[[19]]其扩大行政诉讼受案范围之意显而易见。

另外一方面,在行政法学学科理论体系的构筑上,我们把行政行为作为一个上位概念来理解,之下可以创设“行政处理”或“行政决定”的概念来概括和归纳行政主体就公法上的具体事件针对特定相对人行使行政权而对外直接发生法律效果之单方行政活动,使其与行政立法、行政合同、行政指导等处于同一位阶,这样来构筑一个完整而精致的行政行为理论体系和行政法学体系,保持行政行为的学术品性。

[[1]] 张树义.行政法学新论〔M〕．北京: 时事出版社，1991．[1]王名扬.法国行政法[M]北京:中国政法大学出版社,1988.

[[2]] 德哈特穆特.毛雷尔行政法学总论{M}高家伟译。法律出版社2000

[[3]]参见钟赓言：《行政法（第一编）总论》，载李秀清、陈颐主编：《朝阳法科讲义》（第三卷），赵晶点校，第49-60页。关于该书的评论及其在近代中国行政法学中的意义，参见王贵松：“论近代中国行政法学的起源”，《法学家》2014年第4期，第150-165页.

[[4]] 这段表述刊载于白鹏飞所著《行政法大纲（上、下）》，由北平好望书店于1932年出版，参见何勤华：《中国法学史》（第三卷），法律出版社2006年版，第296、308页。但是，其论述几乎是日本教科书的重述，参见何勤华：《中国法学史纲》，商务印书馆2012年版，第291页；王贵松：“论近代中国行政法学的起源”’《法学家》2014年第4期，第150-165页.

[[5]] 在2002年3月8日给何海波的电子邮件中，王名扬教授做了如此叙述.

[[6]] 关于这一时期“行政行为”研究的详细综述，参见应松年、杨伟东编：《中国行政法学年研究报告》，中国政法大学出版社2007年版，第236-298页.

[[7]] 许崇德.新中国行政法学研究综述[ M].北京 :法律出版社, 1991.

[[8]] 王珉灿：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。

[[9]] 应松年、朱维究：《行政法学总论》，工人出版社1985年版，第261页

[[10]] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第176页。

[[11]] 周佑勇： 《行政法专论》，人民大学出版社2010年版，第248页

[[12]] 狭义说将行政事实行为排除于行政行为概念之外，而《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年）中放弃了界定具体行政行为概念的努力，笼统地使用广义型的行政行为概念，这一概念的外延是否包含行政事实行为尚存在争议。最高人民法院江必新法官认为，从内容上看，《若干问题的解释》中行政行为不仅包括法律行为，而且包括事实行为。参见江必新：《行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第57-59页。但也有学者持相反的意见，认为《若干问题的解释》没有将事实行为规定在可诉行政行为之列。即从学理上说，事实行为是相对于法律行为而言的，（具体）行政行为一般视为行政上的法律行为。从立法上看，之所以将事实行为排除在行政诉讼受案范围之外，是因为法院对事实行为的审查适用的是行政赔偿诉讼的司法程序，而对具体行政行为的审查适用的是行政诉讼的司法程序。参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第18-19页。

[[13]] 杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第9期。

[[14]] 余军，尹伟琴．对作为行政诉讼“通道”的功能性概念的再认识［Ｊ］．政法论坛（中国政法大学学报），2005，23(1):84_91

[[15]] 杨小君．行政诉讼问题研究及制度改革［ Ｍ ］．北京：中国人民公安大学出版社，2007．

[[16]] 王珉灿.行政法概要[M].北京：法律出版社，1983．

[[17]] 赵宏．法律关系取代行政行为的可能和困局［Ｊ］法学家，2015（３）32－ 54．

[[18]] 章志远.行政法学总论［Ｍ］.北京：北京大学出版社，2014．

[[19]] 最高人民法院行政审判厅编.行政执法与行政审判参考.法律出版社2000 年版第185 页.

什么是行政行为无效

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