公益性捐赠税前扣除,公益性捐赠包括哪些

■ 李建伟 王伟进 马京晶

慈善捐赠一般是指自然人、法人和非法人组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动，这里的财产包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。但随着慈善捐赠的发展，其实际内涵更为广泛，主要包括现金、数字货币等钱款捐赠，生活用品、学习用品、艺术品等物资捐赠，房产、土地、股票、债券、知识产权等所有权捐赠，血液、器官等人体捐赠，志愿服务等时间捐赠。本报告将从实际捐赠的角度对我国的慈善捐赠状况进行分析。

一是慈善捐赠政策体系不断健全。

政策体系不断健全是慈善捐赠快速发展的体现，我国慈善捐赠政策大体上经历了四个阶段。其中，第一阶段（1982年—1997年）的政策以应对海外捐赠为主。比如，1982年，国务院印发《关于加强华侨和港澳同胞捐赠进口物资管理的通知》，以规范接受华侨和港澳同胞的捐赠。第二阶段（1998年—2008年）以管理救灾捐赠为主。在1998年发生特大洪水灾害后，我国于1999年制定《中华人民共和国公益事业捐赠法》，明确了公益捐赠的原则、程序等事项。2003年，针对“非典”疫情捐赠，国务院办公厅印发《关于加强防治非典型肺炎社会捐赠款物管理工作的通知》，明确民政部门、卫生部门、中国红十字会总会、中华慈善总会可接受社会捐赠。2008年，我国发生“汶川地震”，民政部制定了《救灾捐赠管理办法》，以调整和规范救灾捐赠。第三阶段（2009年—2016年）以规范捐赠为主。民政部于2009年发布《关于基金会等社会组织不得提供公益捐赠回扣有关问题的通知》。财政部于2011年印发《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》，规范公益捐赠款项和票据的使用。第四阶段（2016年至今）以引导和支持为主。2016年，全国人民代表大会制定《中华人民共和国慈善法》，依法明确捐赠人权利、捐赠款项使用等。2019年，财政部、国家税务总局印发《关于公益慈善事业捐赠个人所得税政策的公告》，推动慈善捐赠个人所得税优惠的具体落地。2020年，财政部、国家税务总局、民政部印发《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》，完善公益性捐赠税前扣除资格确认要件和程序。2023年，全国人大常委会根据实践需要对慈善法进行了进一步修改。

二是公众慈善捐赠参与率达到相当水平。

乐善好施是中华民族的优秀传统，不同机构的调查表明，我国公众的捐赠参与率已达到相当水平。中国慈善联合会《2020年度中国慈善捐赠报告》显示，2020年我国个人钱款捐赠总额为524.15亿元，人均捐赠额147.77元，据此推算，2020年我国有3.54亿人参与钱款捐赠，钱款捐赠人口占到我国18岁以上人口的32%左右。慈善援助基金会的问卷调查显示，2022年有35%的中国公众在过去一个月捐钱给慈善机构。课题组于2023年对全国17093名成年人开展的“中国公众捐赠研究”抽样调查（以下简称“问卷调查”）显示，2022年春—2023年春期间，我国公众的钱款、物资、时间（服务）捐赠参与率分别为45.9%、31.7%和23.0%。根据招商银行私人银行和北京师范大学中国公益研究院发布的《2023中国高净值人士慈善调研报告》，80%的高净值人士曾参与过慈善活动。

根据慈善援助基金会的调查，2022年美国公众的钱款捐赠和时间捐赠参与率分别为61%和38%。我国公众钱款捐赠和时间捐赠的参与率相对较低，但因中西方文化不同，公众认可的捐赠和官方定义的捐赠不同。根据西方统计口径，只有捐赠给慈善机构才算捐赠，据此调查到的我国公众捐赠参与率较低。但我国捐赠文化不同于西方，亲朋好友、乡里邻里间互助传统很强，个体间捐赠较多，通过第三方机构的捐赠较少。问卷调查表明，我国捐赠人与受助人的关系对是否捐赠有很大影响。由此可判断，我国公众的实际捐赠率可能被低估。

三是慈善捐赠指数世界排名快速上升。

根据慈善援助基金会发布的世界捐助指数，2010年、2018年、2022年，中国人的钱款捐赠参与率分别为11%、14%和35%，分别排在世界第134位、113位和51位；中国人做志愿者的比例分别为4%、7%和28%，分别排在世界第148位、133位和35位。问卷调查显示，有六成的捐赠人是过去五年开始第一次捐赠。这反映出中国人钱款捐赠和行为捐赠的参与度在过去十余年得到快速发展。2016年，慈善立法对我国慈善捐赠发展起到了巨大促进作用。

四是慈善捐赠对促进社会和谐作用巨大。

慈善捐赠不仅通过自愿机制调节收入分配，而且捐赠钱物、志愿服务等亲社会行为可有效传递人际间的关爱和互助，提升幸福感，进而促进精神共同富裕。问卷调查发现，捐赠人在捐赠后最强烈的感受依次是世界充满希望、生活很有意义、很开心、很满足、自己充满力量等，互联网虚拟捐赠（如在网络游戏中种树等）能让以上积极的主观感受平均提升0.35分。这表明，慈善捐赠可显著增强捐赠人的获得感、幸福感和意义感，我国发展慈善捐赠具有良好的社会基础。

近年来，我国慈善捐赠事业不断发展，但仍存在一些突出问题。

一是慈善捐赠规模偏低。根据中国灵山公益慈善促进会发布的《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2023）》，2022年我国社会捐赠总量为1400亿元，只占到国内生产总值120.47万亿元的0.11%；全国志愿服务贡献价值折现为1915亿元，占到国内生产总值的0.15%。而2022年美国、澳大利亚、英国、加拿大捐赠总量占国内生产总值的比重分别为1.97%、0.96%、0.6%、0.47%。

二是个人捐赠额及占捐赠总额的比重偏低。问卷调查显示，有46.4%的捐赠人捐赠额度在100元以内，慈善捐赠额度偏低。我国个人捐赠额占到全部捐赠总额的26%（2019年），而美国、法国的这一比重分别高达67%（2021年）、59%（2019年）。

三是公众慈善捐赠参与度较浅。问卷调查显示，有61.1%的捐赠人是在过去五年内第一次捐赠，参与慈善捐赠的时间不长；有56.1%的捐赠人在过去一年中参与捐赠的次数只有1—3次。有48.2%的捐赠为随机捐赠，缺乏规律性和计划性。分别有24.0%、21.5%的人捐赠前并不做任何研究调查、捐赠后不继续关注受捐赠人或项目状况，前期研究和设计和后期跟踪监督都不够。

四是骗捐、诈捐、套捐、逼捐现象多发。随着网络众筹等新型捐赠方式普及，捐赠发起人和捐赠人信息不对称的困境更加凸显，通过“卖惨”骗捐、通过机器“刷单”获取更多配捐、公开承诺但不完成交付进行诈捐等乱象增多。

根据我们对有关部门和机构的调研，导致慈善捐赠发展中各种问题的主要原因如下。

一是慈善捐赠知识普及不够。

公众的慈善捐赠知识较缺乏。问卷调查显示，有45%的公众不知道什么是慈善机构，有50%不知道有哪些互联网募捐平台。慈善捐赠知识不足是骗捐、逼捐、套捐等现象频发的重要原因。以2023年9月发生的志愿者冒充中华少年儿童慈善救助基金会负责人进行非法“套捐”事件为例，骗局得以发生，在于大病患儿家长筹集资金心理迫切，但对捐赠规则了解不够，而案件当事人恰好利用了这一点。慈善捐赠知识普及不够与慈善教育缺少直接相关。慈善事业较发达的国家，大多公益慈善教育体系也较成熟，比如美国几乎所有学校都开展公益慈善教育活动。目前，我国中小学阶段的学校慈善教育有限，大学相关专业和课程设置也不足。我国仅有35所高等院校开展公益慈善专业教育。

二是慈善捐赠渠道不畅且不精准。

渠道不足或不可及是慈善捐赠参与度提升和规模发展要解决的重要问题。问卷调查显示，分别有30%、15%的公众不捐物、不做志愿者是因为不知道渠道。同时，慈善组织方对公众行为习惯的掌握不充分，捐赠渠道投放的精准度以及与捐赠人生活方式的契合度还需提高。问卷调查发现，捐赠人喜好旅游、美食等体验型消费。分别有42.7%、27.8%、26.2%、15.0%的捐赠物品的人群喜欢去健身房、参观人文类景点、用京东、去咖啡厅，这类场所、机构和平台有潜力成为物资捐赠的重要节点，或为物资捐赠提供物流支持。分别有24.6%、20.5%、15.8%的志愿者人群喜欢去体验类景点、玩桌游和看展览演出，这类消费场景和服务机构适宜宣传志愿服务和招募志愿者。目前，这些信息服务慈善捐赠渠道建设还很不够。

三是税收激励力度有待加强。

目前我国已经实施了一系列针对慈善捐赠的税收减免政策，但因制度和配套设计等因素，实际实施效果尚有待充分释放。比如，目前企业捐赠可享受所得税抵扣三年结转，但自然人捐赠却不行。慈善捐赠的扣除限额标准偏低，所有权等非钱款捐赠的优惠政策发展相对滞后。慈善组织享受的政策优惠力度与一般社会组织没有明显差别。我国对慈善捐赠的税收减免条件较严且操作繁琐，大量的证明材料和冗长的审批流程等影响到公众的积极性。政策激励不足，也影响到慈善捐赠文化的普及。

四是慈善捐赠监管不到位现象仍然存在。

我国已经初步建立了慈善监管体系，但监管不到位的问题仍然存在。政府对慈善机构的监管更多停留在指导层面，缺乏具体的监督手段和标准。慈善捐赠管理涉及机构监管、业务监管、金融监管、税收监管等方面，由不同部门负责，缺乏有效协调和统筹。我国缺乏独立的第三方监管机构，慈善机构的运营和资金使用难以受到专业机构监督。慈善机构信息披露不及时不充分，慈善组织接受捐赠后向捐赠人的反馈内容有限，信息不对称现象较为普遍，捐赠人捐赠后情感上的获得感不足。

五是慈善组织公信力不足。

信任是慈善捐赠的生命线。问卷受访者对不同捐赠影响因素的打分显示，“慈善组织声誉”在全部17个因素中得分排名第3，不捐赠的一个重要原因是不信任。近年来，一些慈善机构逼捐、骗捐等不规范筹款行为导致公众对慈善捐赠的信任度降低。根据腾讯公益和方德瑞信发布的《2022年99公益日筹款数据盘点（整合版）》，99公益日期间收到的投诉中，83%涉及“强制捐赠、逼捐、摊派”，其中指向慈善会和基金会的分别占29%、11%。慈善捐赠动员的不规范，既有从业人员素质参差不齐、专业能力欠缺的因素，也与慈善捐赠伦理细则和行为规范缺乏有关。

一是强化早期公益慈善教育，普及公益慈善知识。加强公益慈善教育，将公益慈善纳入大中小学通识教育课程，探索将公益慈善行为纳入中学生综合素质评价范围。鼓励高等教育机构建立公益慈善学院，设置公益慈善相关专业，为公益慈善、社会工作者开设非学位类慈善培训项目。支持榜样人物和事迹进校园，开展公益慈善讲座。依托“中华慈善奖”评选表彰、中华慈善日、99公益日、公益慈善项目交流展等活动，通过权威媒体和门户网站、慈善组织、专家学者、公益慈善大使等，广泛传播慈善捐赠知识，普及公益慈善文化。

二是优化捐赠平台功能设计，拓展和推广捐赠渠道。根据抽样调查和大数据监测，对公众捐赠、消费等行为特征进行精准画像，优化捐赠渠道布局，将捐赠渠道精准嵌入消费场景，提升捐赠的可及性和参与度。在地铁、车站、机场等公共场所广泛推广重要捐赠渠道，优化“慈善中国”等慈善信息公开平台的功能设计，提高捐赠渠道信息的知晓度。加强主管部门与主要互联网平台合作，将捐赠供需情况、渠道、服务等信息及时搭载到公众喜闻乐见的社交媒体上。

三是加大对慈善捐赠的政策激励力度。根据新修改的慈善法，制定慈善税收优惠政策细则，扩大公益性捐赠税前扣除资格的范围，适当降低慈善组织获得税前扣除资质的门槛。探索自然人捐赠所得税抵扣结转优惠政策，推动非货币捐赠税收优惠政策出台和落地。推动财政、税务部门捐赠信息共享，链接慈善捐赠数据和个人所得税汇缴数据，让捐赠税前扣除实现一键抵扣，简化退税和异地认定流程。建立慈善组织资格认定、免税资格及税前扣除资格三项认定一站式办理渠道。加大对慈善捐赠行为的奖励表彰。将慈善捐赠行为纳入国家诚信系统，在交通便利、升学、考编等事项中予以适当考虑。

四是加强综合监管，提升慈善组织公信力。在党委领导下成立各级慈善事业议事协调机构，将民政、财政、税务、金融监管、网信、宣传等部门纳入其中，形成慈善捐赠发展的多部门统筹协调机制，实现综合监管。完善网络公益准入标准，实行牌照管理，更多引导经验丰富、信用好的机构管理运作。颁布慈善捐赠行为伦理准则，鼓励第三方机构制定和推广针对公益慈善筹款等行为的伦理指引。探索和推广对慈善组织进行第三方独立审计。开展骗捐、诈捐、逼捐、套捐专项打击行动，将有关行为纳入征信数据库，追究平台法律责任。严格要求慈善组织做好信息公开，通过区块链等技术手段，实现慈善款项的公开透明和不可篡改，加大对信息公开不规范不充分的处罚力度。在慈善领域引入公益诉讼制度。鼓励发展枢纽型慈善组织，充分发挥其行业自律作用。规范慈善组织内部治理体系，推行决策、执行和监督分离制度。引导慈善组织成立专家委员会，帮助判别捐赠方慈善目的，筛选执行方和受益方，跟踪监督慈善捐赠资金的去向。

五是运用大数据等技术手段，加强对慈善捐赠的统计调查和监测。加大财政资金、研究课题和数据库项目对慈善捐赠的支持力度。鼓励科研院所、行业组织和平台机构就公众的慈善捐赠行为、心理、作用等开展定期调查，依托互联网、大数据和人工智能技术开展慈善捐赠动态监测，系统掌握公众、企业、社会组织等主体的捐赠特征，评估我国慈善捐赠的发展状况及成效，为决策提供支撑。采用“双口径”统计方法全面掌握慈善捐赠真实情况，既通过主管部门、行业组织统计慈善组织的捐赠款物总量，也通过抽样调查、大数据方式调查和测算公众捐赠参与率、人均捐赠额度、捐赠规模。

［李建伟系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员；王伟进系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究室主任、研究员；马京晶系北京大学国家发展研究院管理学副教授（长聘）、木兰学者］