行政许可是什么意思,行政许可证是营业执照吗

行政许可是什么意思，行政许可证是营业执照吗

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行政许可的五种种类

行政许可包括哪些内容

行政许可和行政确认的区别

2025年3月3日，最高人民法院发布首批涉市场准入行政诉讼十大典型案例，其中“山东众某燃气公司诉济南市章丘区行政审批服务局行政许可案”引发外界关注。

据最高法网站，成立于2018年的山东众某燃气公司于2019年4月向当地公用事业局提交《燃气经营许可证》申报材料。但不久公用事业局被撤销，相关职能转划到住建局。2019年6月，住建局认为项目不符合规划要求，不予批准。

而这年8月，核发燃气经营许可证的职能又转划到了行政审批服务局（以下简称审批局）。该公司又向审批局提出申请。2020年11月，审批局核准该公司建设液化石油气充装项目。项目竣工后，公司多次向审批局、住建局申请核发经营许可证。但审批局却以项目不符合燃气发展规划要求为由，缺少办理经营许可必要条件，无法办理。

该公司于是起诉审批局，要求法院责令该局在法定期限内重新作出决定，并赔偿其相应损失。法院两审都判定审批局违法，责令其重新作出处理，但驳回了该公司赔偿损失的请求。

从案件原委来看，这一事件的根源在于当地审批职能在划转过程中出现了问题。案件中的燃气经营许可证审批职能，在短短四个月之内划转了两次，先是从公用事业局转到住建局，又从住建局转给审批局，划转过程中交接不畅，造成事权不清与权责不明。后来接受审批权的审批局不熟悉业务，在住建局之前曾认定项目不符合规划不予批准的情况下，却核准了项目的建设。直到后来发现问题，又要以项目不符合规划为由不核发经营许可。

但是，行政部门在审批过程中的失误甚至是错误，不能由企业承担后果。正如最高法在发布典型案例时提到该案的典型意义在于，政府诚信是社会诚信体系的核心内容和基石，企业基于审批局前期的核准，已产生对行政机关的信赖利益。公司有理由认为，项目既然已经获得了建设核准，在竣工后会顺利获得经营许可，因此才开始投资建设。那么在项目竣工之后，行政机关就不能出尔反尔，拒绝授予其经营许可。燃气公司有权依据信赖保护原则，不受行政机构内部事权问题的影响，如期获得许可证。即使由于各种原因，确实不宜授予许可，也应该对企业作出相应的补偿或者赔偿。

无论是行政机构改革还是行政职能划拨，其初衷是为了提高行政效率，更好地做好公共服务。然而在本案中，行政机构改革与行政职能划拨却造成了“政出多门”“朝令夕改”“新官不理旧官账”的效应，让市场主体无所适从、进退失据，这是与其初衷背道而驰的，也损害了燃气公司的合法权益。

依据行政法中的信赖保护原则（trust-protection principle），社会成员对行政程序中的某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种合理信赖值得被保护时，行政主体不得更改这些行政程序或应在更改行政程序后合理补偿社会成员的信赖损失。具体到本案中，就是不能让一家燃气公司来承担政府部门之间职能定位模糊的后果，为“核发审批”与“政策性问题”的事权模糊而付出迟迟无法做生意的代价。

《中华人民共和国行政许可法》第8条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

法院判决只要求审批局重新作出处理，却驳回了燃气公司要求赔偿的请求，也有不妥。即使审批局最终决定授予燃气公司经营许可，但由于项目早已竣工却多年无法经营，已经给公司造成了实际损失，燃气公司有权获得相应的赔偿。

顺着这个逻辑，本案中“踢皮球”“新官不理旧官账”有违依法行政、合理行政与信赖保护原则，事权不明与权责不清无异于一方面滥权而一方面又卸责，本身也极易诱发权力寻租空间，引发外界有关贪腐疑云的联想，伤害政府的诚信。如果这些负面效应叠加起来，更是戕害了营商环境，打击民营企业投资做生意的信心，长远来看是不利于社会经济的。

所谓“营商环境变差，公司会跑”。如果一个地方的行政流程冗杂、监管环境繁复的话，那么势必影响民营企业的营收，首先会让他们从经济上考量投资做生意的可行性与回报率。而如果繁文缛节的行政流程已经到了让企业做生意的边际收益过低的话，那么就是营商环境的劣化，逼退已有的企业，吓退本来有投资意愿的企业，带来某种恶性循环。

总之，本案作为“市场准入行政诉讼十大典型案例”之一，具备相当强的示范意义。在各地“招商竞争”日趋激烈的当下，唯有依法行政、合理行政、提高行政效率，做好公共服务，创造宽松、开放、法治化的市场环境与营商环境，切实保障市场主体的合法权益，方能更好地促进民营经济的发展，让所有人都能从中受益。

王兢

责编 辛省志

行政许可事项

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。在这一定义中，包含了多个关键要素。行政主体，即依法拥有行政权力、能够以自己的名义实施行政管理活动并独立承担法律责任的行政机关或被授权组织，是行政许可的实施者。行政相对人，则是向行政主体提出许可申请的公民、法人或其他组织。

申请，是行政相对人向行政主体表达希望获得从事特定活动许可的意思表示，这是行政许可程序启动的前提。行政主体收到申请后，会依据相关法律法规和标准，对申请事项进行审查，审查内容涵盖申请人的资质、条件、申请事项的合法性等诸多方面。经过审查，行政主体会作出准予或不准予行政相对人从事特定活动的决定。若准予，行政相对人便获得了合法从事该项活动的资格；若不准予，则不能开展相关活动。例如，企业向工商部门申请营业执照，工商部门经审查符合条件后予以颁发，企业便可合法开展经营活动。

行政许可是一种事先控制手段，旨在对可能影响公共利益、社会秩序或他人合法权益的活动进行预防性管理。在相关活动开展之前，行政主体依据法定条件和程序，对行政相对人的申请进行审查，只有符合条件的行政相对人获得准许后，才能够从事特定活动。例如，食品生产企业想要生产并销售食品，必须事先向食品药品监管部门提出生产许可申请。监管部门会对企业的生产环境、设备设施、人员资质、管理制度等多方面进行严格审查，只有当企业满足所有法定要求，获得生产许可证后，才可以合法地开展食品生产经营活动。这种事先性控制，能够有效避免不符合条件的主体随意开展活动，从而保障公共安全和市场秩序。

行政许可具有赋权性，它赋予特定行政相对人从事某种活动的权利或资格。这种赋权并非凭空产生，而是建立在以一般禁止为前提的解禁基础之上。在法律一般禁止的情况下，行政相对人原本不具备从事特定活动的权利。但当行政相对人满足法定条件，并经过行政主体的审查批准后，行政机关通过颁发许可证等形式，解除对该相对人的禁止，赋予其从事相关活动的权利。例如，在航空领域，未经许可任何人不得擅自从事民用航空运输业务，这是法律的一般禁止规定。然而，当航空公司满足一系列诸如具备符合安全标准的飞机、专业的机组人员、完善的运营管理制度等条件，并获得民航管理部门的许可后，便获得了从事民用航空运输业务的权利，被解除了一般禁止的限制，得以合法开展经营活动。

行政许可是依申请的行政行为，这意味着行政主体不会主动启动行政许可程序，只有行政相对人向其提出申请后，行政主体才有义务对申请事项进行审查，并作出是否准予许可的决定。行政相对人基于自身的需求和意愿，向行政主体表达希望获得从事特定活动许可的诉求，这是行政许可程序启动的必要条件。例如，个人想要开办一家诊所，就需要主动向卫生健康部门提出执业许可申请，提交相关材料，如个人的医师资格证书、诊所的选址、设备清单等。卫生健康部门在收到申请后，才会依据相关法律法规对申请进行审查，判断申请人是否具备开办诊所的条件，进而作出许可或不予许可的决定。若没有相对人的申请，行政主体不会主动对其进行许可审查。

行政许可具有严格的法定性，其实施主体、许可事项、许可程序等各个方面都必须依据法律规定进行。行政许可的实施主体必须是由法律明确授权的行政机关或被授权组织，其他任何组织或个人都无权实施行政许可。许可事项也必须是法律明确规定可以设定许可的事项，不能随意扩大或缩小范围。同时，许可程序也有着严格的法定要求，从申请的提出、受理、审查到决定的作出，每一个环节都必须遵循法定步骤和期限。例如，企业申请建筑工程施工许可证，必须按照《建筑法》及相关法规规定的程序，向法定的建设行政主管部门提出申请，提交符合要求的材料，主管部门按照法定的审查期限和标准进行审核，最终作出是否颁发许可证的决定，整个过程都在法律框架内进行，以确保行政许可的合法性和公正性。

普通许可指的是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为。它是行政许可中最为常见的一种类型，适用范围广泛，涵盖众多领域。例如，驾驶机动车需要取得驾驶证，开办旅馆需获得特种行业许可证，经营餐饮要取得食品经营许可证等，这些都属于普通许可的范畴。

普通许可的功能主要在于防止危险、保障安全。在社会生活中，某些活动若随意开展，可能会对公共安全、社会秩序或他人合法权益造成威胁。通过普通许可制度，行政机关对申请人的条件、能力等进行审查，只有符合法定标准的申请人才能获得许可，从而从事相关活动。这就好比为这些具有潜在风险的活动设置了一道门槛，将不符合条件的主体排除在外，有效降低了危险发生的可能性，保障了社会的公共安全和正常秩序。

特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。特许的授予主体通常是特定的行政机关，这些机关依据法律法规的授权，负责对特定领域的特许事项进行审批和管理。

特许的适用范围主要涉及有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等领域。比如，矿产资源的开采许可、城市公共交通线路的经营权授予、电信业务的经营许可等。其功能在于合理分配稀缺资源，确保这些资源能够得到有效利用，同时保障公共利益。

在资源有限的情况下，通过特许制度，行政机关可以根据申请人的综合条件，如技术能力、资金实力、信誉状况等，选择最适合的主体来开发利用资源或经营相关业务。这不仅实现了资源的优化配置，提高了资源利用效率，还能保障公共服务的质量和稳定性，满足社会公众的需求，体现了在分配稀缺资源方面的本质意义。

认可是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁发资格、资质证书的方式。认可的认定对象主要是个人或组织的特定能力、水平、信誉等方面。

它广泛适用于众多需要专业知识、技能或特定信誉的领域，如医疗、教育、法律、会计等行业。例如，医师资格考试合格后获得医师资格证书，律师通过司法考试取得律师执业证书，会计师经过考核获得注册会计师资格等。认可的功能在于提高从业水平或技能、信誉。

在这些领域，通过认可制度，对从业者的专业能力和素质进行评估和认定，只有具备相应资格、资质的人员才能从事相关工作。这促使从业者不断提升自身的专业水平和技能，保证了服务的质量和专业性。同时，资格、资质证书也成为了一种信誉象征，有助于提高从业者的社会认可度和信誉度，维护行业的良好秩序。

核准是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范的判断和确定。核准主要针对一些涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等重要事项。

其适用范围包括对特定设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫等。例如，对电梯、锅炉等特种设备的安全性能进行核准，对药品、医疗器械的质量进行检验核准，对进出口动植物及其产品进行检疫核准等。核准的功能在于保障公共安全、人身健康等。

这些事项直接关系到社会公众的生命财产安全和身体健康，容不得丝毫马虎。通过核准制度，行政机关依据严格的技术标准和规范，对相关设备、产品等进行检验、检测，只有符合标准的才能投入使用或进入市场。这就从源头上排除了不符合安全要求的产品或设备，有效保障了公共安全和人身健康，体现了其在这方面的本质价值。

登记是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格和特定身份的确定。登记的对象主要是各类市场主体以及一些特定的民事关系。

其功能主要是确立市场主体资格，为市场主体参与经济活动提供合法身份。例如，企业进行工商登记后，便取得了合法的经营资格，能够以自己的名义从事生产经营活动，参与市场竞争。同时，登记也有助于行政机关对市场主体进行管理和监督，维护市场秩序。

通过登记制度，行政机关对市场主体的基本信息进行记录和公示，使市场交易相对人能够了解其主体资格和信用状况，降低交易风险。此外，登记还为国家进行宏观经济调控和统计分析提供了基础数据，促进了市场经济的健康有序发展，在确立市场主体资格方面发挥着重要的本质作用。

行政许可在国家治理和社会发展中发挥着诸多积极作用，这些作用深刻地体现了其本质特征。

在国家宏观管理方面，行政许可成为政府调控经济社会发展的有力杠杆。我国市场体系尚在不断完善之中，完全依靠市场机制自发调节经济活动，可能出现产业结构失衡、资源配置不合理等问题。通过行政许可，政府能够依据国家发展战略和规划，对特定行业或领域的市场准入进行把控。例如，对于新兴的战略性产业，政府可以通过许可政策引导资源向其倾斜，鼓励创新和发展；而对于一些高污染、高能耗的落后产业，则严格限制许可发放，推动产业结构优化升级。这一过程体现了行政许可作为一种管理手段，依据法定权限和程序，对经济活动进行事先干预和引导的本质，确保经济沿着健康、可持续的方向发展。

维护社会公共利益和保障公共安全是行政许可的重要使命。在涉及公共安全、环境卫生、食品药品安全等关键领域，行政许可犹如一道坚固的防线。以食品药品行业为例，严格的生产经营许可制度，要求企业必须达到一系列的卫生、质量标准，才能获得许可开展业务。这有效防止了不合格产品流入市场，保护了广大消费者的生命健康和合法权益。这种对社会公共利益的守护，正是行政许可基于公共利益考量，对特定活动进行解禁和赋权的本质体现，只有符合公共利益要求的主体，才能被赋予从事相关活动的权利。

保护相对方合法权益也是行政许可积极作用的重要体现。行政许可程序要求行政主体依法对申请人的条件和资质进行审查，确保许可决定的公正性和合法性。在这个过程中，相对方的合法权益得到充分尊重和保护。例如，在企业申请行政许可时，行政机关必须按照法定程序进行审查，给予申请人陈述、申辩的机会。如果行政机关违法作出不予许可的决定，申请人有权通过法律途径维护自己的权益。这反映了行政许可在法定框架内运行，保障相对方合法权益的本质特征，使行政权力的行使受到法律约束，确保相对方在公平、公正的环境中获取从事特定活动的资格。

尽管行政许可具有重要的积极意义，但不可忽视的是，在某些情况下，它也可能产生一些消极作用，这些消极作用对其本质产生了一定影响。

行政许可在一定程度上可能阻碍市场体制的形成。在市场经济中，资源的有效配置主要依靠市场机制的自发调节。然而，过多、过滥的行政许可可能会干扰市场的正常运行。一些不必要的许可规定增加了企业进入市场的成本和难度，限制了市场主体的自由竞争。例如，繁琐的审批程序和过高的准入门槛，使得一些有创新能力和发展潜力的中小企业难以进入市场，抑制了市场的活力和创新动力。这与行政许可旨在合理分配资源、促进市场健康发展的本质初衷相背离，使得市场机制的作用难以充分发挥，延缓了市场体制的完善进程。

行政许可还可能造成资源的闲置和浪费。在某些情况下，获得许可的主体可能由于各种原因，未能充分利用所获得的资源或资质。例如，一些企业为了获取稀缺资源的开发许可，投入大量精力和资金，但在获得许可后，由于自身能力不足或市场环境变化等因素，无法有效开展开发活动，导致资源长期闲置。此外，行政许可的审批过程可能导致资源在等待审批的过程中被浪费。这种资源的闲置和浪费现象，与行政许可合理配置资源的本质目标相悖，降低了资源的利用效率，影响了社会经济的整体发展。

对企业发展而言，行政许可也可能带来不利影响。严格的许可条件和复杂的审批程序增加了企业的运营成本和时间成本。企业需要投入大量的人力、物力和财力来满足许可要求，准备各种申报材料，应对行政机关的审查。这对于一些小型企业或处于创业阶段的企业来说，可能是沉重的负担，甚至可能导致企业错过发展的最佳时机。而且，行政许可的存在可能使企业过度依赖政府的审批，缺乏自主创新和提高竞争力的内在动力。这与行政许可促进企业合法合规发展、提升市场竞争力的本质要求存在差距，不利于企业的长期健康发展。

行政许可的设定依据分为正式设定依据和临时设定依据。正式设定依据包括法律、行政法规、地方性法规。法律作为国家最高权力机关制定的规范性文件，具有最高的法律效力，能够对涉及国家重大利益、公共安全等根本性事项设定行政许可。行政法规由国务院制定，在法律未作规定时，对一些重要领域的行政管理事项设定许可，以保障国家行政管理的顺利进行。地方性法规则由地方权力机关制定，可根据本地区的实际情况，对地方特色事务设定许可，满足地方治理的需求。

临时设定依据有国务院决定和省级地方人民政府规章。国务院在必要时可以通过发布决定的方式设定行政许可，以应对紧急情况或临时性管理需求。省级地方人民政府规章在尚未制定法律、行政法规和地方性法规的情况下，可对某些事项设定临时性许可。

这些设定依据与行政许可本质紧密相连。行政许可本质上是对特定活动的管理和控制，设定依据为这种管理提供了合法性来源。法律、法规等依据明确了许可的范围、条件和程序，确保行政许可在法定框架内实施，体现了行政许可的法定性本质。同时，不同层级的设定依据根据不同的管理需求和范围进行规定，也反映了行政许可根据实际情况对社会事务进行分类管理、合理分配资源的本质特征。

设定行政许可应遵循一系列原则，这些原则深刻体现了行政许可的本质。

首先，要遵循经济和社会发展规律。市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项，不应设定行政许可。这一原则体现了行政许可并非随意干预社会经济活动，而是在市场和社会自身无法有效调节时才介入的本质。只有当市场和社会出现问题，需要政府进行管理时，通过设定行政许可来保障经济社会的正常运行。

其次，设定行政许可要有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序。当公民、法人或其他组织行使权利可能损害公共利益且难以事后弥补时，才设定许可。这反映了行政许可基于公共利益考量，对特定活动进行解禁和赋权的本质。只有符合公共利益要求，且不影响公民等主体积极性的情况下，才给予从事特定活动的许可。

最后，设定行政许可应当促进经济、社会和生态环境协调发展。不能仅关注眼前利益，而要统筹兼顾各方面的发展。这体现了行政许可在资源分配和管理过程中，追求整体效益和可持续发展的本质。通过合理设定许可，引导资源合理配置，推动经济、社会和生态环境的协调共进，实现行政许可对社会事务进行科学管理、保障公共利益的根本目标。

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