共同管辖问题上发生推诿原则上应由,共同管辖的情形

《中华人民共和国监察法实施条例》列举了监察机关管辖的6大类共101个职务犯罪罪名，其中监察机关与公安机关共同管辖的罪名有38个。这38个罪名，公安机关和监察机关均可以管辖，区别在于区分涉嫌相关罪名的人员是否属于公职人员。笔者在实践中发现，存在公安机关将监察机关管辖案件立案侦查的情况。这种情况下，公安机关在拘留期限届满前将案件报至检察机关提请逮捕的，检察机关应如何处理，没有明确规定，实践中有两种不同的处理意见。

第一种意见认为，公安机关立案侦查属于管辖错误，因此检察机关应将案件退回公安机关，并建议其移送监察机关办理，由监察机关采取留置措施。第二种意见认为，虽然公安机关管辖错误，但若案件事实清楚、证据充分，鉴于拘留期限届满，检察机关直接退回公安机关的话，后续处理将面临诸多难题，因此可以由检察机关先行作出批准逮捕的决定，同时建议公安机关移送监察机关处理。笔者认为，第二种意见更为合适，理由如下。

首先，从程序上看，根据《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第一百五十七条规定，人民检察院负责案件管理的部门受理案件时，应当接收案卷材料，并立即审查下列内容：依据移送的法律文书载明的内容确定案件是否属于本院管辖。根据该条规定，检察机关受理案件时应主要考虑其是否具有管辖权。一般来说，共管罪名案件出现管辖错误大多是因对公职人员范围的理解有偏差，但所涉案件基本都是本地区的案件，并不违反地域管辖的规定。因此，共管罪名案件不论是监察机关管辖还是公安机关管辖，一般均属于本地检察机关管辖的范围，检察机关对此类案件予以受理也符合法律规定。

其次，从实体上看，刑事诉讼法有关逮捕的规定，立足点在于通过证据来审查是否符合逮捕条件，关键在于审查是否具有社会危险性。因此，检察机关审查案件首先从社会危险性方面考虑，对于符合逮捕条件的应予以批捕。如果该案是重大刑事案件，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑甚至死刑，公安机关不能及时与监察机关完成交接并采取留置措施的情况下，检察机关若不批准逮捕，公安机关只能变更或者解除强制措施，这样反而具有更大的社会危险性。

最后，从现有规定考虑，也可以参照审查起诉过程中的处理方式。根据《刑诉规则》第三百五十七条规定，人民检察院在审查起诉阶段，发现公安机关移送起诉的案件属于监察机关管辖，或者监察机关移送起诉的案件属于公安机关管辖，但案件事实清楚，证据确实、充分，符合起诉条件的，经征求监察机关、公安机关意见后，没有不同意见的，可以直接起诉；提出不同意见，或者事实不清、证据不足的，应当将案件退回移送案件的机关并说明理由，建议其移送有管辖权的机关办理。国家监委和“两高一部”联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》也有相同规定。因此，笔者认为，对于此类管辖错误的案件，既然在审查起诉阶段可以征求意见后直接起诉，不必将案件退回，而审查起诉程序比审查批准逮捕程序对案件要求更加严格，那么根据当然解释的原则，在审查批准逮捕程序中参照上述方式处理并无不妥。

此外，从现实层面考虑，这种处理方式更具有合理性。如果检察机关将案件退回公安机关，再转交监察机关采取留置措施进行处理，则监察机关需要报请上级机关经过严格的审批程序后采取留置措施，且需提前做好安排留置场所等一系列准备工作，短时间内难以完成。但如果该案件系重大刑事案件，时间紧迫，不能及时移送监察机关履行留置程序，而犯罪嫌疑人的拘留期限将至，对其变更取保候审措施又具有较大社会危险性，采取这种处理方式可以取得更好的纪法效果。

综上所述，笔者认为，检察机关在审查此类案件时先行作出批准逮捕的决定，同时建议移送有权处理的机关的方式，既符合法律法规，也更切合实际。

（陈鹏飞 屈凡 作者单位：河北省高碑店市纪委监委）

编者按：中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，是党中央在新的历史条件下给纪检监察机关定制度、立规矩，体现了以习近平同志为核心的党中央对纪检监察工作的高度重视，体现了党中央完善党和国家自我监督的坚定决心，体现了对纪检监察机关行使权力要慎之又慎、自我约束要严之又严的一贯要求。为帮助大家学习贯彻《规则》，中央纪委国家监委法规室编写了《<中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则>释义》，对《规则》的精神实质、核心要义和条文内涵进行阐释。本网陆续推出释义内容，敬请关注。

第九条 上级纪检监察机关有权指定下级纪检监察机关对其他下级纪检监察机关管辖的党组织和党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题进行审查调查，必要时也可以直接进行审查调查。上级纪检监察机关可以将其直接管辖的事项指定下级纪检监察机关进行审查调查。

纪检监察机关之间对管辖事项有争议的，由其共同的上级纪检监察机关确定；认为所管辖的事项重大、复杂，需要由上级纪检监察机关管辖的，可以报请上级纪检监察机关管辖。

【释 义】

本条是关于纪检监察机关指定管辖、提级管辖和报请提级管辖的规定。

本条分两款。第一款是关于指定管辖、提级管辖的规定。指定管辖，是指根据上级纪检监察机关的指定而确定监督执纪事项的管辖机关，目的在于实事求是、便捷高效地办理监督执纪事项，属于对一般管辖原则的补充，体现了上下级纪检监察机关之间领导和被领导关系。指定管辖包括两种类型：一是管辖权平行转移，即上级纪检监察机关可以将下级纪检监察机关有管辖权的监督执纪事项，指定给上级纪检监察机关所辖的其他纪检监察机关管辖。二是管辖权自上而下转移，即上级纪检监察机关可以将其所管辖的事项指定下级纪检监察机关管辖。

提级管辖是上级纪检监察机关必要时对下级纪检监察机关管辖的违纪违法问题直接进行审查调查。提级管辖是对分级管辖制度的必要补充，便于处理一些难度较大的监督执纪事项。

第二款是关于解决管辖争议和报请提级管辖的规定。管辖争议，是指对同一监督执纪事项，有两个或者两个以上纪检监察机关都认为自己具有或者不具有管辖权而发生的争议。两个或者两个以上纪检监察机关发生管辖争议之后，应报请它们的共同上级纪检监察机关，由该上级纪检监察机关确定由哪一个纪检监察机关管辖。“共同的上级纪检监察机关”，是指同发生管辖争议的两个或者两个以上纪检监察机关均有领导与被领导关系的上级纪检监察机关。

报请提级管辖，是指纪检监察机关因规定事由可以报请上级纪检监察机关管辖原本属于自己管辖的事项。提级管辖和报请提级管辖都是将管辖权自下而上转移，区别在于提级管辖对于下级纪检监察机关来讲管辖权是被动地自下而上转移，而报请提级管辖是下级纪检监察机关主动地请求将管辖权自下而上转移。纪检监察机关应当按照一般管辖的分工，尽全力管好自己管辖范围内的监督执纪事项。但是，当纪检监察机关考虑到所在地方的实际情况，以及本机关的地位、能力，认为所管辖的事项确属重大、复杂，而尽自己力量不能或者不适宜管辖的，可以报请上级纪检监察机关管辖。

（摘自中央纪委国家监委法规室编写、中国方正出版社出版的《<中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则>释义》）

新华社上海4月22日电（记者 王辰阳）记者从上海市城管执法局获悉，上海、江苏、浙江三地城管部门近日在上海青浦召开会议并签署相关文件，沪苏浙省际毗邻区域将实现城管共同管辖执法。

据悉，会议上，上海与江苏、浙江毗邻的崇明、宝山、嘉定、青浦、金山的城管执法区局分别与江苏省苏州市、南通市及浙江省嘉兴市城管执法部门共同签署协议，确定共同管辖执法的内容和形式。

根据协议，执法领域方面，毗邻区两地城管将针对乱张贴、乱刻画、非法户外广告、无序设摊、非法收运处置建筑垃圾、露天焚烧秸秆及其他具有跨地域性、流动性的违法行为，定期开展专项执法整治，形成联合执法合力；执法区域方面，在省际毗邻交界区域的两省一市城管执法部门将开展双向执法覆盖、协商确定共同管辖区域，双向赋予共同执法检查权限；执法事项方面，双方城市共同管理执法领域权力事项清单，协商确定共同管辖执法事项范围；执法案件方面，将加大信息共享，涵盖案件信息、案件证据等。

来源： 新华社

新华社上海4月22日电(记者王辰阳)记者从上海市城管执法局获悉，上海、江苏、浙江三地城管部门近日在上海青浦召开会议并签署相关文件，沪苏浙省际毗邻区域将实现城管共同管辖执法。

据悉，会议上，上海与江苏、浙江毗邻的崇明、宝山、嘉定、青浦、金山的城管执法区局分别与江苏省苏州市、南通市及浙江省嘉兴市城管执法部门共同签署协议，确定共同管辖执法的内容和形式。

根据协议，执法领域方面，毗邻区两地城管将针对乱张贴、乱刻画、非法户外广告、无序设摊、非法收运处置建筑垃圾、露天焚烧秸秆及其他具有跨地域性、流动性的违法行为，定期开展专项执法整治，形成联合执法合力；执法区域方面，在省际毗邻交界区域的两省一市城管执法部门将开展双向执法覆盖、协商确定共同管辖区域，双向赋予共同执法检查权限；执法事项方面，双方城市共同管理执法领域权力事项清单，协商确定共同管辖执法事项范围；执法案件方面，将加大信息共享，涵盖案件信息、案件证据等。

来源：新华网