闲置超2年的土地,如何才能合法抗辩并阻止政府收回?
裁判要旨
以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。除因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延外，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。
案情简介
一、1993年5月，新大陆公司与澄迈县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定澄迈县土地管理局将29.8亩土地出让给新大陆公司兴建木材加工厂。同年9月澄迈县土地管理局向新大陆公司颁发了老城国用(1993)字第54号《国有土地使用证》(“54号土地证”)。新大陆公司受让土地后仅修筑了围墙，之后一直未对土地进行投资建设
二、2000年12月，澄迈县政府对新大陆公司作出澄府(2000)155号《无偿收回土地使用权决定》(“155号收地决定”)，决定无偿收回新大陆公司54号土地证下的国有土地使用权。
三、新大陆公司向海南一中院起诉，请求：撤销155号收地决定，澄迈县政府返还54号土地证下的国有土地使用权，或置换同等价值的土地使用权，或依据上述土地使用权的现市场价值支付赔偿金1588万元。海南一中院判决驳回了新大陆公司的诉讼请求。
四、新大陆公司不服，上诉至海南高院。海南高院判决驳回上诉，维持原判。
五、新大陆公司仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回新大陆公司的再审申请。
败诉原因
最高法院认定澄迈县政府作出的155号收地决定合法的原因在于：新大陆公司于1993年受让土地后仅修筑了围墙，之后一直未对出让土地进行投资建设，至2000年澄迈县政府作出155号收地决定时，在长达七年的时间里出让土地一直闲置。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款及当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条、国土资源部《闲置土地处置办法》(1999年施行)第四条第二款等规定，新大陆公司闲置涉案土地的行为已符合上述规定关于无偿收回土地的条件。因此，澄迈县政府经报海南省政府批准后作出的155号收地决定程序合法。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、当事人从政府受让建设用地使用权后，应当按照土地使用权出让合同约定的动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发的，将可能遭受行政处罚，具体而言：(1)超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，政府可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;(2)超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
二、根据现行《闲置土地处置办法》第二条的规定，以下情形可认定为闲置土地：(1)国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地;(2)已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
相关法律规定
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十七条 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。
未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
《中华人民共和国城市房地产管理法》(1995年版)
第二十五条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法》(1999年版，已失效)
第四条第二款在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的上地闲置费;满2年未动工开发时，可以无偿收回上地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法(2012版)》
第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;
(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
关于澄迈县政府作出的155号收地决定是否违反法定程序的问题。新大陆公司于1993年9月25日受让土地后仅修筑了围墙，之后一直未对出让土地进行投资建设，至2000年12月7日澄迈县政府作出收地决定时在长达七年的时间里出让土地一直闲置。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款及当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条、国土资源部《闲置土地处置办法》(1999年施行)第四条第二款、《海南经济特区土地管理条例》(1999年施行)第四条第二款等规定，新大陆公司闲置涉案土地的行为已符合法律规定关于无偿收回土地的条件。澄迈县政府经报海南省政府批准后作出的155号收地决定程序合法。虽然海南省国土环境资源厅及澄迈县政府分别作出的《无偿收回国有土地使用权事先告知书》及155号收地决定在未穷尽其他送达方式的前提下直接在《海南日报》上刊登公告送达新大陆公司，送达程序上存在瑕疵，但不足以否定因新大陆公司闲置土地满两年依据法律规定应当收回土地的事实及法律规定。
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