授权经营是什么意思,授权经营土地是出让还是划拨

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授权经营与划拨土地的区别

国务院关于印发改革国有资本

授权经营体制方案的通知

国发〔2019〕9号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《改革国有资本授权经营体制方案》印发给你们，请认真贯彻落实。

国务院

2019年4月19日

（此件公开发布）

改革国有资本授权经营体制方案

按照党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，近年来，履行国有资本出资人职责的部门及机构（以下称出资人代表机构）坚持以管资本为主积极推进职能转变，制定并严格执行监管权力清单和责任清单，取消、下放、授权一批工作事项，监管效能有效提升，国有资产管理体制不断完善。但也要看到，政企不分、政资不分的问题依然存在，出资人代表机构与国家出资企业之间权责边界不够清晰，国有资产监管越位、缺位、错位的现象仍有发生，国有资本运行效率有待进一步提高。党中央、国务院对此高度重视，党的十九大明确提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。为贯彻落实党的十九大精神，加快推进国有资本授权经营体制改革，进一步完善国有资产管理体制，推动国有经济布局结构调整，打造充满生机活力的现代国有企业，现提出以下方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，以管资本为主加强国有资产监管，切实转变出资人代表机构职能和履职方式，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，切实保障国有资本规范有序运行，促进国有资本做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

（二）基本原则。

——坚持党的领导。将坚持和加强党对国有企业的领导贯穿国有资本授权经营体制改革全过程和各方面，充分发挥党组织的领导作用，确保国有企业更好地贯彻落实党和国家方针政策、重大决策部署。

——坚持政企分开政资分开。坚持政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

——坚持权责明晰分类授权。政府授权出资人代表机构按照出资比例对国家出资企业履行出资人职责，科学界定出资人代表机构权责边界。国有企业享有完整的法人财产权和充分的经营自主权，承担国有资产保值增值责任。按照功能定位、治理能力、管理水平等企业发展实际情况，一企一策地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。

——坚持放管结合完善机制。加快调整优化出资人代表机构职能和履职方式，加强清单管理和事中事后监管，该放的放权到位、该管的管住管好。建立统一规范的国有资产监管制度体系，精简监管事项，明确监管重点，创新监管手段，提升监管水平，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

（三）主要目标。出资人代表机构加快转变职能和履职方式，切实减少对国有企业的行政干预。国有企业依法建立规范的董事会，董事会职权得到有效落实。将更多具备条件的中央企业纳入国有资本投资、运营公司试点范围，赋予企业更多经营自主权。到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制，出资人代表机构与国家出资企业的权责边界界定清晰，授权放权机制运行有效，国有资产监管实现制度完备、标准统一、管理规范、实时在线、精准有力，国有企业的活力、创造力、市场竞争力和风险防控能力明显增强。

二、优化出资人代表机构履职方式

国务院授权国资委、财政部及其他部门、机构作为出资人代表机构，对国家出资企业履行出资人职责。出资人代表机构作为授权主体，要依法科学界定职责定位，加快转变履职方式，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。

（一）实行清单管理。制定出台出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

（二）强化章程约束。依法依规、一企一策地制定公司章程，规范出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责，推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。

（三）发挥董事作用。出资人代表机构主要通过董事体现出资人意志，依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，规范董事的权利和责任，明确工作目标和重点；建立出资人代表机构与董事的沟通对接平台，建立健全董事人才储备库和董事选聘、考评与培训机制，完善董事履职报告、董事会年度工作报告制度。

（四）创新监管方式。出资人代表机构以企业功能分类为基础，对国家出资企业进行分类管理、分类授权放权，切实转变行政化的履职方式，减少审批事项，强化事中事后监管，充分运用信息化手段，减轻企业工作负担，不断提高监管效能。

三、分类开展授权放权

出资人代表机构对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业（含产业集团，下同）、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权，定期评估效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整。

（一）国有资本投资、运营公司。出资人代表机构根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）有关要求，结合企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权，维护好股东合法权益。授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。

战略规划和主业管理。授权国有资本投资、运营公司根据出资人代表机构的战略引领，自主决定发展规划和年度投资计划。国有资本投资公司围绕主业开展的商业模式创新业务可视同主业投资。授权国有资本投资、运营公司依法依规审核国有资本投资、运营公司之间的非上市公司产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。

选人用人和股权激励。授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理（不含中管企业），积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员，推行职业经理人制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，完善中长期激励机制。授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

工资总额和重大财务事项管理。国有资本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，编制年度工资总额预算。授权国有资本投资、运营公司自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项。

政府直接授权的国有资本投资、运营公司按照有关规定对授权范围内的国有资本履行出资人职责，遵循有关法律和证券市场监管规定开展国有资本运作。

（二）其他商业类企业和公益类企业。对未纳入国有资本投资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业，要充分落实企业的经营自主权，出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业，要逐步落实董事会职权，维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，明确由董事会自主决定公司内部管理机构设置、基本管理制度制定、风险内控和法律合规管理体系建设以及履行对所出资企业的股东职责等事项。

四、加强企业行权能力建设

指导推动国有企业进一步完善公司治理体系，强化基础管理，优化集团管控，确保各项授权放权接得住、行得稳。

（一）完善公司治理。按照建设中国特色现代国有企业制度的要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。建设规范高效的董事会，完善董事会运作机制，提升董事会履职能力，激发经理层活力。要在所出资企业积极推行经理层市场化选聘和契约化管理，明确聘期以及企业与经理层成员双方的权利与责任，强化刚性考核，建立退出机制。

（二）夯实管理基础。按照统一制度规范、统一工作体系的原则，加强国有资产基础管理。推进管理创新，优化总部职能和管理架构。深化企业内部三项制度改革，实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。不断强化风险防控体系和内控机制建设，完善内部监督体系，有效发挥企业职工代表大会和内部审计、巡视、纪检监察等部门的监督作用。

（三）优化集团管控。国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。国有资本运营公司以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况。其他商业类企业和公益类企业以对核心业务控股为主，建立战略管控和运营管控相结合的模式，重点关注所承担国家战略使命和保障任务的落实状况。

（四）提升资本运作能力。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作。在所出资企业积极发展混合所有制，鼓励有条件的企业上市，引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能。增强股权运作、价值管理等能力，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，变现后投向更需要国有资本集中的行业和领域。

五、完善监督监管体系

通过健全制度、创新手段，整合监督资源，严格责任追究，实现对国有资本的全面有效监管，切实维护国有资产安全，坚决防止国有资产流失。

（一）搭建实时在线的国资监管平台。出资人代表机构要加快优化监管流程、创新监管手段，充分运用信息技术，整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统，搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。建立模块化、专业化的信息采集、分析和报告机制，加强信息共享，增强监管的针对性和及时性。

（二）统筹协同各类监督力量。加强国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，结合中央企业纪检监察机构派驻改革的要求，依照有关规定清晰界定各类监督主体的监督职责，有效整合企业内外部监督资源，增强监督工作合力，形成监督工作闭环，加快建立全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，切实增强监督有效性。

（三）健全国有企业违规经营投资责任追究制度。明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体，健全内部管理制度，严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度。建立健全分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系，严格界定违规经营投资责任，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度。

六、坚持和加强党的全面领导

将坚持和加强党的全面领导贯穿改革的全过程和各方面，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，为改革提供坚强有力的政治保证。

（一）加强对授权放权工作的领导。授权主体的党委（党组）要加强对授权放权工作的领导，深入研究授权放权相关问题，加强行权能力建设，加快完善有效监管体制，抓研究谋划、抓部署推动、抓督促落实，确保中央关于国有资本授权经营体制改革的决策部署落实到位。

（二）改进对企业党建工作的领导、指导和督导。上级党组织加强对国有企业党建工作的领导，出资人代表机构党组织负责国家出资企业党的建设。国家出资企业党组织要认真落实党中央、上级党组织、出资人代表机构党组织在党的领导、党的建设方面提出的工作要求。在改组组建国有资本投资、运营公司过程中，按照“四同步”、“四对接”的要求调整和设置党的组织、开展党的工作，确保企业始终在党的领导下开展工作。

（三）充分发挥企业党组织的领导作用。企业党委（党组）要切实发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照有关规定讨论和决定企业重大事项，并作为董事会、经理层决策重大事项的前置程序。要妥善处理好各治理主体的关系，董事会、经理层等治理主体要自觉维护党组织权威，根据各自职能分工发挥作用，既要保证董事会对重大问题的决策权，又要保证党组织的意图在重大决策中得到体现。董事会、经理层中的党员要坚决贯彻落实党组织决定，向党组织报告落实情况。在推行经理层成员聘任制和契约化管理、探索职业经理人制度等改革过程中，要把坚持党管干部原则和发挥市场机制作用结合起来，保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，落实董事会、经理层的选人用人权。

七、周密组织科学实施

各地区、各部门、各出资人代表机构和广大国有企业要充分认识推进国有资本授权经营体制改革的重要意义，准确把握改革精神，各司其职、密切配合，按照精细严谨、稳妥推进的工作要求，坚持一企一策、因企施策，不搞批发式、不设时间表，对具备条件的，成熟一个推动一个，运行一个成功一个，不具备条件的不急于推进，确保改革规范有序进行，推动国有企业实现高质量发展。

（一）加强组织领导，明确职责分工。国务院国有企业改革领导小组负责统筹领导和协调推动国有资本授权经营体制改革工作，研究协调相关重大问题。出资人代表机构要落实授权放权的主体责任。国务院国有企业改革领导小组各成员单位及有关部门根据职责分工，加快研究制定配套政策措施，指导推动改革实践，形成合力共同推进改革工作。

（二）健全法律政策，完善保障机制。加快推动国有资本授权经营体制改革涉及的法律法规的立改废释工作，制定出台配套政策法规，确保改革于法有据。建立健全容错纠错机制，全面落实“三个区分开来”，充分调动和激发广大干部职工参与改革的积极性、主动性和创造性。

（三）强化跟踪督导，确保稳步推进。建立健全督查制度，加强跟踪督促，定期总结评估各项改革举措的执行情况和实施效果，及时研究解决改革中遇到的问题，确保改革目标如期实现。

（四）做好宣传引导，营造良好氛围。坚持鼓励探索、实践、创新的工作导向和舆论导向，采取多种方式解读宣传改革国有资本授权经营体制的方针政策，积极宣介推广改革典型案例和成功经验，营造有利于改革的良好环境。

各省（自治区、直辖市）人民政府要按照本方案要求，结合实际推进本地区国有资本授权经营体制改革工作。

金融、文化等国有企业的改革，按照中央有关规定执行。

授权经营土地

授权经营委托书

作者：中国企业研究院首席研究员 李锦

党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。改革国有资本授权经营体制被摆在核心位置。

2017年中央经济工作会议提出要以管资本为主来完善国资管理机构与体制，实质是以管资本改革国有资本授权经营体制为中心，进一步放权、授权，使得所有权与经营权进一步分开。授权经营体制是2018年国资改革的重中之重，落脚点是一个长久的“体制”，而不是一种行为或一时的工作。一方面，预计要围绕所有权内容强化监督管理的权利与责任，有些部门要强化，有些部门要取消；一方面要把经营权更充分下放给企业，以利于企业更充分地走向市场。

长期以来，国企改革受国资改革拖累，政府与国资委是改革主体，企业是执行主体，企业经常不能决定自己改革的命运。现在，以国资改革为主，重点改革授权经营体制，是找准症结，牵住了改革的“牛鼻子”，将收到一子落地全盘活的效果。今年是改革开放40周年，十一届三中全会提出“给企业自主权”，现在回归改革的“初心”，也是对40年改革交上的一份答卷。

建立授权经营体制的前世今生

以管资本为主来完善国资管理机构与体制，实质是以改革国有资本授权经营体制为中心，改组组建国有资本投资、运营公司，进一步放权、授权，使得所有权与经营权进一步分开，让企业充分走向市场。授权经营国有资产制度，是国家将国有资本的出资人权利给予国有资本运营公司，并由企业自主经营，从而形成的权利和义务的法律规范，推动经营体制的改革和完善。

长期以来，经营性国有资产的运营效果为何总是不理想？根源在于所有权与经营权没有分开，因此，要提高国有资产的运作效率，治本之策还是合理界定产权，使得所有权与经营权分开。然而如何将国有经济这一“公有制”在本质不变的情况下达到经营权清晰界定之目的，对现有的改革确实是个挑战。

自新中国成立以来，我们一直在积极探索有效的国有资产经营方式，改革开放后，由“国营”变为“国有”，目的是放开搞活经营。1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为，“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。这时候说的是紧密层、核心层的问题。

党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次在中央文件中提出授权经营的概念，基本认同了授权经营管理体制：要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。这时候，已经明确所有权与经营权的概念了。接着，其法律和政策层面的依据出现了，中国《公司法》第72条规定，“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”2003年5月颁布的《国资监管条例》第28条规定，国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。

党的十六大以来，中国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，国有资产出资人制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、国有企业利润水平、竞争能力得到了较大提升。同时，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在。但是，由于国有资产授权经营体制改革不到位，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象，行政性干预比较多，甚至穿透到二级、三级公司；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

从中国各地实际情况看，存在大量的由省政府首脑兼任国资机构主任的情形。这种做法从根本上背离了国资体制改革的目标。因为政府主要承担的是社会管理职能，而国资部门承担的是国有资产保值增值职能，政府多元化的职能与国资部门的单一目标模式在实践中必定存在冲突。同时，政府首脑担任国资委主任也必定会存在使政府的社会职能代替国资运营的社会目标可能，因此，在这种制度的安排下是很难实现政企、政资彻底分离的。

监管机构-投资运营机构-企业的三层架构出现

党的十八届三中全会决定明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。以前是管人、管事、管资产，提出以管资本为主，但是“不管什么”这个“牛鼻子”并没有抓住。当前，经营性国有资产主要采取的是两级制授权经营方式。国资委等履行出资人职责的机构，按照一定方式直接管理国有企业，二者间没有中间层。党的十八届三中全会提出，履行出资人职责的机构和国有企业间设立国有资本投资、运营公司，由国有资本投资、运营公司代表国有资产出资人对子公司行使股东享有的权利。这种三级制授权经营方式模式，无疑是种创新。但是这种三级制授权经营方式一直在试点之中。无论理论上还是实践中，都需要探索。

两级制下，出资人代表按一定方式直接管理国有企业，没有中间层，极易导致政府行政权干预企业经营权，政企不分。国有资产的监管和营运合一，不但造成国有资产营运效率低下，而且难以从制度上根本避免损公肥私、以权谋私等腐败行为。两级制从本质上说仍然注重国家对企业的直接控制。政府既是社会经济的管理者，同时又是国有资产所有权的代表者，是社会管理和国有资产管理的双重主体，这使得政府很难给自己一个清晰的定位，而且国有企业出资人的职能由几个不同部门分别行使，国有资产授权经营公司缺少独立支配国有资产的权利，难以真正行使国有资产收益、处置和重大决策决定权等。

三级制下，亦即目前设计的国资监管机构（主要是国资委）-国有资产运营机构-生产经营企业的三层架构体系。但三级授权经营体制更多的是一个建立现代企业制度的过渡措施，而不是目标体制。因此，需要减少相应的中间层次，让国有控股公司的作用真正发挥起来。只有改革国有资本授权经营体制，使得体制建立起来，这才是抓住了“牛鼻子”。

完善授权经营制度是当前国企改革的重要着力点，是完善企业法人治理结构的应有之义，是保证所有权与经营权分开落实到位，实现制度设计目标的关键。

关键是把经营权交给企业

改革国有资本授权经营体制，是2018年国资改革的重中之重。改革国有资本授权经营体制，应当做什么，要有明确而清晰的标准。

首先是明确“两个授权”，分清“所有权与经营权”关系。十九大报告提出的是授权经营体制，而不是所有权范围。所有权与经营权限与资产处置权限必须分清。一是超出正常经营规模，需要扩张企业资产总量的权限。如重大项目上马、大宗货币资本借贷、企业固定资产抵押等，属于所有权，而不是经营权，经营者有建议权，但不应授予决定权。对外经营性资产运作，主营业务之外的资产运作，如对外的大宗投资项目，对外资产担保，大宗货币资本的外借等，均不在授权之列。在被授权企业内部，涉及大宗固定资产的处置，企业品牌、商标、商誉等无形资产的处置权，均非经营权限。而对经营权，经营者资产处置的授权，在日常生产经营中，以维持和扩大正常经营为目的的资产处置情况经常发生，若事事报批，则势必影响经营成本与效率，不利于企业的经营行为。有必要充分授予经营者部分出资人权利，以利完成企业保值增值任务。

其次，建好被授权主体，建好国有资本投资、运营公司。改组组建国有资本投资、运营公司，是此轮国企改革中的一大亮点，这意味着今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以“市场化”的方式往下层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。两类新公司“横空出世”，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。

第三，科学界定授权界限，防止国有资产流失。设定“经营权”的授权权限，出发点是防止国有资产的渎职性流失与经营性流失以及“混合型”流失。所谓渎职性流失主要是指不负责任、滥用授权、重大决策失误、截留国资收益造成的资产流失。所谓经营性流失是指因经营管理不善，导致企业严重亏损的资产流失。“混合型”流失则是两者兼而有之。这三种流失在主观动机上虽有区别，但在现实生活中，既是企业经营不力的客观结果，也是授权界限不清的具体表现。有些企业在报表有利润的情况下将企业亏得一干二净等突出问题，都与授权经营权限界定不科学有直接关系。

第四，明确授权经营的落脚点是经营者，让经营者独立经营。授权经营有两个层次，在组织层次是三层框架，在执行层次具体来讲，是在监管层与企业之间切一刀，再在董事长与总经理间切一刀，使得所有权与经营权真正分开。授权监管是政府对国资委的“出资人”身份授权，而授权经营是国资委对“经理人”的经营授权。通俗地讲，前者是东家，后者是掌柜。在现实条件下，国资委与国有企业虽是同质的管理与经济组织，都是“公家人”，而担负的却是不同的职能，特别是随着职业经理人队伍的出现与扩大，经营者的市场化选择将趋向主流。目前，这种经营者主要靠任命指派的做法将逐步缩小比例以至淡出。由此，经营者与国有企业除契约关系之外的千丝万缕联系，都将被完全切断。“掌柜”的身份将更加纯粹，委托-代理关系中的契约性质更加突出，“东家”与“掌柜”之间的市场化双向选择，将成为“东掌”关系的核心。因此，必须进一步在国有资产出资人与经营者双方强化“两个授权”观念，为“两权分离”、“两权分立”建立坚实的微观基础。

第五，国资监管部门加大监控力度。对资产处置的有限授权，必须施以严格具体的监控。无数事实说明，出资人监督管理不到位是国企资产流失、经营亏损的一大外部原因。能否监控到位，也是决定资产处置授权与否和授权大小的关键因素。必须进一步加强资产监控的有效手段，通过计算机联网、数据总控等方式，随时了解企业运营状况。力争做到监管行为与企业经营行为同步。各级国资委应建立国有企业巡查制度，组织专职巡视人员深入企业了解经营情况，有效控制，大力改变收文件、发文件的“文牍主义”管理和只重听汇报、发指示的“会议型”领导方式。只有更多地深入企业才能发现具体问题，总结经验教训，将纠错功能前移，从而增强国资委出资人身份的权威性、监管职责的严肃性和促进国有资产保值增值的真实有效。

以国资改革带动国企改革

2017年中央经济工作会议强调，激发各类市场主体活力。显然，管资本为主、改革国有资本授权经营体制的目的是激发各类市场主体活力。这场国有资本授权经营体制的改革，实际上是实施国有资产授权经营，是目前国有企业改革的中心环节，对国资委、国有资本投资、运营公司、企业三层框架的整体改造，呈现在我们面前的是一场以国资改革带动国企改革的新局面。改革将从国资委、国有资本投资、运营公司与企业三个层次展开。

对于国资委而言，重点解决“授得下与管得好”的问题。政府作为出资人只委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题，如合并、分立、重组等，不干预被授权企业的经营，不干预被授权企业对于公司行使股东权。授权者——政府要加强对被授权企业的考核监督，建立考核监督体系。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于投资运营公司，由其依法依规决策。在当前，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

对国有资本投资、运营公司而言，重点解决“接得住、放得下与管得好”的问题。被授权公司对授权者，要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度。国有资本投资运营公司主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。目前，中粮集团、国新、国投等中央企业正在试点改建改组。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。当然，国有资本投资、运营公司也有“放得下”的问题，如果被授权后抱着权力不放，就变成“二政府”了，收不到所有权与经营权分开的效果。

对于企业而言，重点解决“接得住与经营好”的问题。授权的目的是确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。企业的经营管理，由自己做主，包括经营性改革也不必等上级批准，各项改革会有明显的推进。因为实施授权经营制度的主体是企业，特别是地方国企在改革与市场中的位置更基础、更前沿、更具阵地性。而国有资产监管部门设定的资产监管目标又不能自我实现，而是对象性实现，维护所有者权益也罢，实现国有资产保值增值也罢，都要通过其监管对象——国有企业的有效经营来落实。企业才是国有资产保值增值的实在承担者。所以，各项改革举措不论直接的间接的、治本的治标的，都应围绕以质量第一、效益优先的“授权经营”这一主题来展开，通过完善授权经营制度——这种制度的本质是创效增值的动力结构也是体制，来解决好国有企业难以充分走向市场和效益低下这一最大难题。少数企业“当媳妇”当惯了，没有“婆婆”管了，可能思维上、行为上还不适应，也有个自我改革问题。

目前需要探索的是，改革滞后，不仅在于上面不肯授权问题，还在于中间不会接权问题。设立投资经营公司其目的就是要在政府和企业之间设置隔离层，避免政府对企业的直接干预。但在实践中，从投资经营公司的组建途径来看，相当一部分投资经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司通过改制设立的，这些投资经营公司将自己看成是政府机构的延伸，行政管理色彩没有根除，还是像以前主管部门那样干预其控股子公司的经营活动，其营运资本的能力肯定也得不到提高。体制不健全导致投资经营公司不能完全按照市场的需求进行运作，导致了国有资本营运效率低下。这正是当前改革授权经营体制的难点。

改革授权经营体制是一项具有探索性、创新性的工作，涉及改组组建国有资本投资运营公司、国资监管体制、资本运营机制、企业内部市场改革等多方面的目标和任务。按照试点先行、总结经验、逐步推开的步骤，采取新设和改组两种方式建立国有资本投资运营公司。通过试点，有助于查找和发现问题，探索可复制推广的经验，会加快完善有关法律法规，推进政府职能转变，落实相关配套政策，使得改革授权经营体制收到明显成效。

授权经营书范本

新华社北京4月29日电题：放活与管好相统一——国务院国资委有关负责人详解《改革国有资本授权经营体制方案》

新华社记者王希

国务院近日印发了《改革国有资本授权经营体制方案》。这一重磅文件有何亮点？将给国企发展带来哪些影响？改革中如何防止国有资产流失？在29日国新办举行的国务院政策例行吹风会上，国务院国资委副主任翁杰明回应了相关热点问题。

迈向“管资本”的重要一步

“国资监管机构，也就是出资人代表机构，在由‘管企业’转为‘管资本’过程当中迈出了重要的步伐。”谈及方案亮点翁杰明如是说。

他表示，这次出台的方案既强调作为授权主体的出资人代表机构要优化履职方式，也强调授权对象要加强行权能力建设；既强调对企业要加大授权放权，也强调了对企业要加强多种方式的监管。

翁杰明说：“特别重要的是，方案把坚持和加强党的全面领导贯穿到改革全过程和各方面，确保牢牢把握正确的政治方向，切实增强企业活力、动力。”

他用“一个明确、四个确保”来概括方案涵盖的五方面重点改革举措——

“一个明确”是指方案首先确定了出资人代表机构与国家出资企业的权责边界，明确了“谁来授权、授权给谁”。

“四个确保”则指分类开展授权放权，确保“授得准”；加强企业行权能力建设，确保“接得住”；完善监督监管体系，确保“管得好”；坚持和加强党的全面领导，确保“党建强”。

“改革国有资本授权经营体制，是今年国资委深化改革的关键任务。”翁杰明表示，下一步国资委将制定印发授权放权清单2019年版，分类开展授权放权；建立健全国资国企在线监管系统，强化事中事后监管；确保相关改革工作落到实处，同时指导推动地方做好方案落实工作。

激发企业活力 促进规范运行

“坚持政企分开政资分开”“最大限度减少政府对市场活动的直接干预”“该放的放权到位、该管的管住管好”……此次方案中不少提法力度十足，体现出鲜明的改革取向。

这对国有企业的发展意味着什么？翁杰明表示，扎实推进国有资本授权经营体制改革，预计有两方面的效果会比较明显：一是将不断促进国有企业提升生机和活力；二是将不断推进相关企业进行自我约束、规范运行。

他说，方案的出台将进一步推动出资人代表机构转变职能，加大授权放权力度、扩大授权放权范围。

例如，对国有资本投资、运营公司，在主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项等方面实实在在地授权放权。“这样企业就拥有更大的自主权，按照市场化、法治化的运行轨迹来发展。”

同时，方案提出，授权国有资本投资、运营公司根据出资人代表机构的战略引领，自主决定发展规划和年度投资计划。国有资本投资公司围绕主业开展的商业模式创新业务可视同主业投资。并明确支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

翁杰明说，这将更大限度调动经营团队与科技团队的积极性。“相信国有企业能够不断提升竞争力，在战略性新兴产业布局和探索新经营模式方面，也将会取得比较突出的成绩，推动国有企业高质量发展。”他说。

强化有效监管 防止国资流失

下一步出资人代表机构履职方式将如何改变？怎样在放权同时加强监管？

翁杰明说，随着改革持续推进，出资人代表机构将通过实行清单管理、强化章程约束、发挥董事作用、创新监管方式，加快转变履职方式，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。

他表示，通过改革“放活”，让国有企业享有完整的法人财产权和充分的经营自主权，这是毫无疑问的。但放了权不等于可以随便用，有权就要有责。国资委将把“放活与管好相统一”的原则把握好、落实好，坚决避免国有资产流失。

具体而言，国资委将在搭建实时在线的国资监管平台、统筹协同各类监督力量以及健全国有企业违规经营投资责任追究制度等领域发力，不断完善监督监管体系。

“2019年我们将建成有针对性的国资国企在线监管系统。”翁杰明说，通过这个系统和中央企业进行互联互通，对央企“三重一大”决策以及投资、大额资金等运行情况进行全面监督和管理。

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