行政官司律师收费标准,行政官司是什么意思

法律普法百科 编辑：水若小

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行政官司派出所


人民群众对相关争议事项向行政机关投诉举报，是行政机关吸纳民意、汇集民智的重要渠道。投诉举报作为一项重要的行政制度，有助于行政机关发现违法行为、弥补执法能力不足、提升行政监管效能、推进依法行政，有助于维护人民群众合法权益、更好保障和改善民生。对于因投诉举报引发的行政争议，其中一部分被纳入到了我国行政诉讼的受案范围之中。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，公民、法人或者其他组织与该行政行为有利害关系。在行政审判实践中，尽管投诉举报类行政争议所涉及的法律关系并不复杂，但对于何种情形可以纳入行政诉讼受案范围，如何判断是否是为了维护自身合法权益以及如何确定利害关系等均存在很大争议。因此，投诉举报类行政案件往往是看似“简单”，但办理起来每个个案都有自己的“特点”，在判断“利害关系”时经常会感觉非常棘手。

一、投诉与举报的区分

想要审理好行政案件需要理清楚每类案件中的法律关系是什么以及法律关系的性质、行政争议对当事人的影响等。在审理投诉举报类行政案件时，首先需要对“投诉”与“举报”进行区分，“投诉”与“举报”二者的差别是明显的，法律对二者相关的权益保护程度也相应的有所不同。行政机关的处理决定对于投诉人和举报人权利义务的影响是有较大差别的，这种差别对于人民法院处理投诉、举报类行政案件具有实际影响。从行政执法实践以及行政审判工作需要来看，将投诉与举报界定清楚、区分不同情况厘清“利害关系”确有必要。

一直以来，投诉与举报的权利边界并不清晰，相关争议处理规则也不是很明确。现行有效的法律、法规、规章以及规范性文件中除普遍使用“投诉”“举报”表述外，还有的使用“检举”“控告”“反映”等措辞，如《中华人民共和国消费者权益保护法》第十五条规定，消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。各领域、各地区相关文件所规定的“投诉”“举报”的内涵、外延不统一，对处理投诉、举报的职责、管辖、程序、期限等规定不一致。有的行政管理领域对“投诉”与“举报”进行了区分，有的则混在一起。此种状况既影响人民群众有效行使监督权，也影响行政执法机关及时处理投诉、举报事项，发现并制止行政违法行为的工作质量与效率。对“投诉”与“举报”的内涵、外延作出明确界定，准确区分投诉与举报，有助于行政职能部门更好地定位和处理不同类型的诉求，高效地处理好相关争议事项，维护社会秩序和公共利益，也有利于人民法院更好地解决行政纠纷。

现行有效的法律、法规、规章等有的对“投诉”规定了明确的含义和范围，如《旅游投诉处理办法》第二条规定，本办法所称旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权益，请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构，对双方发生的民事争议进行处理的行为。《银行业保险业消费投诉处理管理办法》第二条规定，本办法所称银行业保险业消费投诉，是指消费者因购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷，并向银行保险机构主张其民事权益的行为。有的则是通过定义“投诉人”“被投诉人”“举报人”“被举报人”的范围等来间接地对“投诉”“举报”的含义作出规范，如《公证执业活动投诉处理办法》第三条规定，本办法所称投诉人，是指认为公证机构或者公证员违法违规执业侵犯其合法权益，向司法行政机关投诉的自然人、法人或者其他组织。本办法所称被投诉人，是指被投诉的公证机构或者公证员。《银行保险违法行为举报处理办法》第二条规定，自然人、法人或者其他组织（以下简称举报人），对被举报人违反相关银行保险监管法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的行为向银行保险监督管理机构举报，请求银行保险监督管理机构依法履行查处职责，银行保险监督管理机构对该举报的处理，适用本办法。本办法所称被举报人，包括银行业金融机构及从业人员，保险机构、保险中介机构及从业人员，银行保险监督管理机构负责监管的其他主体，以及涉嫌非法设立银行业金融机构、保险机构、保险中介机构和非法经营银行业务、保险业务、保险中介业务的自然人、法人或者其他组织。在行政执法实践和行政审判工作中处理相关争议时，我们发现很多时候“投诉”与“举报”是相互交织在一起的，行政机关受理的事项既包括“投诉”事项，也包括“举报”内容，投诉举报人既对民事权益的损失提出主张，也要求行政机关履行监管、惩处职责，行政诉讼中也是如此。在“投诉”与“举报”交织在一起时，“举报”源于“投诉”，但又不同于“投诉”。

基于以上情形，在现行的大部分法律法规等对于“投诉”“举报”的含义未明确区分且无统一含义规范的情况下，我们在审理行政案件时不宜简单以“投诉”或“举报”的名称表述来判断其是否属于行政诉讼法解释第十二条第五项规定的“投诉”，而应结合个案情况根据行为的性质，结合当事人要求行政机关处理的具体事项，以及处理结果是否对其切身权益有影响等因素进行“穿透式”判断。

结合行政诉讼法司法解释的规定、行政审判经验以及目前法律法规规章对投诉、举报等的规定，投诉是指，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关履行解决有关民事争议、依法查处违法行为等职责的行为。举报则是指，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的行为。投诉与举报最大的差异就在于是不是为了维护自身的合法权益。

二、投诉举报类行政案件中涉及的法律关系分析

投诉举报是当事人启动行政程序的一种方式，往往与行政机关履行法定职责或者进一步的行政处罚等紧密相关。以投诉为例，与投诉相关的行政争议实际上牵连到三种法律关系：一是投诉人与被投诉人之间的民事法律关系；二是行政机关与投诉人之间的行政法律关系；三是行政机关与被投诉人之间的行政法律关系。在这三种法律关系中，对投诉人产生直接影响且是基础性法律关系的是其与被投诉人之间的民事法律关系。与投诉相关的行政争议均是由投诉人和被投诉人之间的民事争议而引发，投诉人向相关行政机关提出投诉，其目的也主要是在于依靠国家权力“制裁”被投诉人的违法或不当行为，从而增加自身主张救济权益的助力。对于受理投诉的行政机关而言，需要处理好两方面的事务，即在法定期限或者合理期限内对投诉事项进行调查、作出处理；在对投诉人反映情况核实处理之后须在法定期限或者合理时间内回复投诉人办理情况及处理结果等。从行使行政职责的角度看，投诉举报更多的是一种违法线索的来源途径，借此能够弥补行政管理漏洞，更好地维护社会秩序。从投诉举报人的角度看，投诉举报则是一种对相关权利的申诉行为，也是对行政机关行使监管职责的监督，但是这种监督也是有限的，与行政机关针对行政相对人直接作出一个行政行为有所不同。因此，基于这种区别，人民法院在审理投诉举报类行政案件时的审查强度以及对于利害关系的判断也与其他行政案件会存在一定的差异。

三、案件受案范围的基本思路

行政诉讼是救济公民、法人或者其他组织合法权益的法定渠道，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼均须符合法定条件。公民、法人或者其他组织应当基于合法权益受到侵害的情形，依法实施投诉、举报行为，不得滥用投诉、举报权利。如何界定投诉举报类行政案件的受案范围首先需要分析投诉举报制度设立的目的，从目前各个行政管理领域中适用的投诉举报处理办法等规范性文件的规定看，设立投诉举报制度主要是借助行政机关促进解决投诉举报人与第三人之间的民事争议，同时也为行政执法工作“查缺补漏”。因此，行政机关就被投诉举报人相关行为作出的行政处理决定只有在特定情形下才对投诉举报人的合法权益产生实际影响，也就意味着并不是所有投诉举报引发的行政争议都属于行政诉讼的受案范围。行政诉讼必须能够过滤出真正需要通过国家公权力来维护合法权益的行政争议。

（一）界定受案范围的基本原则

诉权和受案范围紧密相关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法解释第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，裁定驳回起诉。行政诉讼法和司法解释均从合法权益（权利义务）角度对行政诉讼的受案范围作出了规定，司法解释的上述规定实际上是从另一个角度对“利害关系”作出了一个层面的解读，也契合了建立行政诉讼制度的立法目的。确定行政诉讼受案范围的核心要素就是合法权益受到行政行为的侵害。

对于“投诉”与“举报”相关行政争议的受案范围是不同的。根据行政诉讼法解释第十二条第五项的规定，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益向相关行政机关投诉，该行政机关作出的处理或者未作出处理对其权利义务产生实际影响的，投诉人就该处理行为或者未作出处理申请行政复议或者提起行政诉讼，一般属于行政诉讼受案范围。行政诉讼法司法解释之所以仅对投诉相关行政争议是否属于行政诉讼受案范围予以规定，也主要是考虑到投诉本身是和投诉人利益紧密相关的行为，行政机关对投诉的处理可能会影响到投诉人的合法权益等，而对于举报而言，若是与自身合法权益并不直接相关，是为了启动行政机关行使监管查处职责，维护国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，从设立行政诉讼制度的目的以及举报行为的性质、影响诸方面考虑，由此引发的相关行政争议，由于行政机关对被举报人作出的行政处罚决定或者不予处罚决定、行政强制措施等处理行为，对举报人自身的合法权益并无实际影响，因此与举报人无利害关系，举报人对上述行政机关后续处理行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。行政诉讼制度的保护范围是有限的，也是有边界的。

（二）关于举报类行政案件的特殊情形

一般情况下，对于举报人而言，其提起的对行政机关有关被举报人的后续处理行为的起诉，人民法院不予立案。但法律、法规、规章或者规范性文件规定受理举报事项的行政机关应当对举报人作出答复，而行政机关未作出答复的，在此种情况下，由于法律等已经设定了行政机关的答复职责与义务，行政机关应当依法履行该职责义务，在其未履行的情况下，举报人对未作出答复的行为不服，则有权寻求司法救济，可以提起行政诉讼。如《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法（试行）》第十二条规定，登记管理机关对受理的投诉举报应当依法调查核实，并及时将处理结果以口头或者书面形式（包括数据电文）告知举报人，举报人身份信息或者联系方式不详以及处理结果需保密的除外。对被投诉举报对象予以行政处罚的，应当依法将行政处罚结果向社会公布。调查核实过程中，发现被投诉举报对象或者有关组织和个人的行为涉嫌犯罪的，应当及时将有关线索和证据移交司法机关。

（三）行政机关在受理投诉后实施的调解行为

行政机关受理投诉后，根据法律、法规、规章等的规定，经投诉人和被投诉人同意，可以采用调解的方式处理投诉争议。该调解行为不属于行政诉讼受案范围。对于投诉人而言，最急切想解决的是民事争议，其提起投诉也是想借助行政机关的公权力给被投诉人造成一定“压力”，从而加快民事争议的解决速度。行政机关在受理投诉后，为了更好地化解争议，有时候会组织投诉人与被投诉人开展调解工作，但调解工作并不必然是行政机关的法定职责，除非是法律等规范性文件明确规定。调解活动的主体依然是投诉人和被投诉人双方，行政机关仅是起到组织的作用，其调解行为对投诉人、被投诉人的权利义务不产生实际影响，因此，投诉人、被投诉人对行政机关的调解行为不服，不能提起行政诉讼。当然，当行政机关实施强制调解行为，利用优势地位等强制投诉人或者被投诉人接受调解方案等，若侵害了投诉人或者被投诉人的合法权益的，则该调解行为已经转化为具有强制力的行政职权行为，权利受侵害人可视情况提起行政诉讼。

四、关于提起行政诉讼主体资格的判断——以“利害关系”为核心

行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法解释第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。对于行政诉讼主体资格的界定问题实际上与行政诉讼的受案范围紧密相关。行政诉讼受案范围侧重于对行政行为的性质的判断，而行政诉讼主体资格则主要是从行政行为法律效果的“波及力”来认定。由于行政行为影响力的复杂性，行政诉讼制度中是以“利害关系”作为判断行政诉讼主体的标准，而“利害关系”这一概念是一个相对模糊且复杂的概念，究竟受到行政行为何种程度影响才算是与该行政行为有“利害关系”确实不好判断，尤其是在投诉举报类行政案件中，“利害关系”这一要素几乎成了审理案件的最大困扰和难题。

涉及投诉行政争议案件里的利害关系是指行政机关对投诉事项的处理行为或者未作出处理的行为对投诉人自身合法权益的实现和保护可能会存在直接的不利影响。公民、法人或者其他组织认为被投诉人的行为侵害其自身合法权益，对具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理不服，提起行政诉讼的，我们可以结合以下因素综合判断是否具有“利害关系”：

1.投诉是为维护自身合法权益还是为维护他人合法权益或者国家利益、社会公共利益。为维护自身合法权益投诉的主体，与具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理行为有利害关系；为维护他人合法权益或者国家利益、社会公共利益投诉的，实际上是以投诉的名义实施的举报行为，与具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理行为，一般不具有利害关系。“为维护自身合法权益”在判断适格主体上具有重要意义，是决定所涉行政争议能否进入行政诉讼的关键要素。在行政审判实践中，对于何为“为维护自身合法权益”一直都存在把握尺度上的争议，尤其运用在个案当中，投诉举报类行政争议看似简明，实际上因对于是否属于“为维护自身合法权益”的不同认识导致了该类案件“利害关系”判断的复杂性。“为维护自身合法权益”可以理解为，行政机关对投诉事项的处理结果将直接影响到投诉人主张民事权益所能获得的相关利益等。只有在这种直接影响到投诉人相关民事权益实现的情形下，行政机关对投诉事项的处理行为才能纳入到行政诉讼之中，才具备法定救济的请求权基础。

2.投诉人所主张的权益是否属于法律、法规、规章等规定的应当保护的合法权益。合法权益受到侵害是投诉人提起行政诉讼的前提条件，也是投诉人与行政机关对其投诉作出处理或者不予处理行为是否具有利害关系的重要判断标准。此外，投诉人主张的权益应当是与投诉事项相关联的合法权益，且会受到行政机关对于投诉事项处理结果影响的权益。

3.投诉主张保护的权益是否存在被所投诉行为侵害的情形或者现实可能性。行政诉讼制度的设立主要是为了合法权益受侵害人在以自力救济途径无法解决纠纷、保护自身权益的情形下提供公权力的救济方式，因此申请公权力提供救济必须符合法定条件。投诉人的合法权益已经受到被投诉行为侵害或者存在受侵害的现实可能性是认定利害关系的重要因素，只有权益受到影响才能申请行政机关予以处理，才可能与行政机关后续处理行为有利害关系。

4.影响利害关系判定的其他因素。如行政机关对投诉事项的处理直接关系到投诉人能否顺利得到民事权益救济等，抑或者法律法规等对于在相关行政管理领域中，行政机关处理投诉事项时应给予投诉人的程序权利或者其他特别法律保护等。投诉类行政案件的个案差异性较强，很多都需要在办理个案过程中对“利害关系”进行反复斟酌。

五、其他相关问题

（一）上级行政机关的转办行为

在我国目前的行政职责事权划分上，基本遵循“属地管理”原则。如《教育部办公厅关于建立完善处理群众投诉中小学生学籍管理相关问题工作机制的通知》（教基一厅函〔2014〕50号）里“二、核实分办。处理责任单位对应由本级负责办理的投诉，在3个工作日内向相关单位下发核查单（附件1）核实情况，相关单位应在5个工作日内完成核查，并反馈核查单。应由下级处理的，逐级转由相应层级处理。如是来电，可直接向来电人提供下级处理问题热线电话号码。应由上级教育行政部门处理的，应及时向来电人说明情况”。在行政执法实践中，经常会出现上级行政机关收到投诉、举报申请后将其转交给下级行政机关办理的情形。对于这种转办行为，由于有的行政管理领域没有对此进行明确规定，因此关于转办的程序、期限以及是否通知投诉、举报人等方面常常会引发新的争议。在行政案件中，最常遇到的就是投诉人向上级行政机关提交投诉处理申请，上级行政机关认为按照“属地管理”原则应当交由下级行政机关办理，最后由下级行政机关作出对投诉事项的行政处理决定，在此种情形下，投诉人认为上级行政机关没有依法履行处理投诉事项的法定职责，从而对该上级行政机关提起行政诉讼。

法律、法规、规章就投诉的事务管辖、地域管辖、级别管辖有规定的，有管辖权的行政机关应当及时受理、依法处理投诉。规范性文件对管辖的规定不违反上位法的，人民法院予以认可。法律、法规、规章和规范性文件对上、下级行政机关受理投诉职责规定不明确的，下级行政机关可以按照行政惯例行使管辖权。上级行政机关认为需要由自己处理的，可以要求下级行政机关依法移送。上级行政机关收到的投诉事项依法属于下级行政机关法定职责范围的，可以交由下级行政机关处理。上级行政机关收到的投诉事项依法属于其职责范围的，一般不应交由下级行政机关处理，法律、法规、规章以及规范性文件规定可以转办的除外。

从行政职责的划分上看，层级越高的行政机关更加倾向于政策制定等宏观性事务的管理，对具体事务的处理往往是由基层行政机关来承担。对于投诉事项的处理基本上也是如此。在上、下级行政机关对投诉事项均有权处理时，上级行政机关基于属地管理原则，为了更加便利地进行调查调解等工作的开展等考虑，也可以转交给下级行政机关办理。另外，对于除了法律、法规、规章之外的规范性文件规定的行政机关应当履行的职责，投诉人依据该规范性文件，请求人民法院责令该行政机关履行职责的，该规范性文件经审查不违反上位法规定的，可以作为人民法院审理案件的参照依据。

（二）对于行政诉讼中适格被告的判断

行政诉讼法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，投诉人对有处理职责的行政机关作出的投诉处理决定不服，提起行政诉讼的，应当以作出投诉处理决定的行政机关为被告。上级行政机关将投诉事项交由具有处理职责的下级行政机关处理并告知投诉人的，此种情况下，尽管投诉人是向上级行政机关提交投诉材料，但因投诉事项的处理属于下级行政机关的职责范围，上级行政机关转交给下级行政机关具体办理且告知投诉人转办情况，由下级行政机关对投诉事项进行处理，就此处理职责发生了移转，下级行政机关未作出处理或者投诉人对处理决定不服的，一般应当以下级行政机关为被告。上级行政机关转交下级行政机关处理但未告知投诉人，此时对投诉人而言，如果下级行政机关在合法或者合理的期限内作出行政处理决定并告知投诉人，投诉人对该处理决定不服的，可以该下级行政机关为被告。对于最初接收投诉人投诉申请的上级行政机关，其已履行了法定职责。若是下级行政机关未在法定或者合理期限内作出处理决定，上级行政机关又未将转办情况告知投诉人，投诉人无从知晓投诉处理情况，可以以该上级行政机关为被告。

由于投诉举报类行政案件中包含的多重法律关系，使得我们在审理此类案件时对于“利害关系”“自身合法权益”等要素进行判断时常会感觉困难，同时在法律适用上也仍存在不小的争议。随着行政执法以及行政审判实践的发展和积累，将会逐渐形成较为统一的认识，在各个不同的行政管理领域里也会制定更加全面细致的规范性文件，人民法院在办理此类案件时裁判规则也会更加明晰。


来源：人民法院报·5版
作者：仝蕾（作者单位：最高人民法院）
责任编辑：唐亚南｜电子邮箱：llb@rmfyb.cn llzk@rmfyb.cn
新媒体编辑：陶羽黛

行政官司怎么打


2025年4月24日上午，北京四中院召开新闻通报会，通报2024年度行政案件司法审查报告，以及新行政诉讼法实施十年来行政审判工作情况。作为审理北京市各区政府为被告的一审行政案件、涉外行政一审案件以及涉互联网行政上诉案件的跨行政区划法院，北京四中院已连续十年发布行政案件司法审查报告。


通报显示，2024年北京四中院新收行政案件1610件，同比增长46%；结案1527件，同比增长51%。其中，新收以各区人民政府为被告的一审行政案件（含行政赔偿案件）1473件，较2023年呈现翻倍式增长。案件主要集中于住房和城乡建设、公安行政管理、市场监督管理等行政管理领域。此外，随着新行政复议法实施，北京四中院受理的行政复议案件大幅增加。2024年，经行政复议后向北京四中院提起行政诉讼的案件共计992件，占比67%。



2024年1月1日起，北京四中院集中管辖北京市涉外行政诉讼案件后，全年新收涉外一审行政案件40件。据北京四中院党组成员、副院长兼政治部主任王运涛介绍，涉外行政一审案件涉及的行政管理领域呈现多元化格局，案件类型更广泛、行政争议种类更加多样化。在该类案件的被诉行政机关范围方面，主要包括相关国家部委以及北京市各级行政机关。


整体来看，过去一年行政诉讼助推法治政府建设的成效显著。王运涛表示，2024年，北京四中院通过行政审判服务大局更加有力，聚焦北京高质量发展这一首要任务，公正高效审结涉及征收拆迁案件484件，为南中轴线房屋征收等数十个重大工程项目提供坚强有力的司法保障；依法高效审理涉及重点民生保障领域的行政案件246件，司法为民更加务实；一审行政案件上诉率下降20%，申诉申请再审率下降14%，实质化解行政争议做实做细，定分止争更加有为。


报告同时显示，2024年各区政府推进法治政府建设、依法行政的情况总体较好，但是部分案件也反映出行政机关在行政执法水平、行政复议化解争议能力、行政诉讼应诉效果等方面存在一定的不足。


为进一步共同推进北京市法治政府建设，北京四中院行政庭庭长武楠在通报会上表示，2025年是“十四五”规划收官之年，也是为“十五五”良好开局打牢基础的关键之年，维护首都安全稳定的责任更加重大，服务保障首都高质量发展的任务更加艰巨。武楠建议，各区政府应坚持和发展新时代“枫桥经验”，从源头上预防矛盾纠纷产生，同时坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。此外，还要进一步强化数字赋能，创新提升行政执法应诉能力水平，凝聚最大合力推动行政争议实质化解。



今年是行政诉讼法修正后颁布实施的第十年。通报会上，武楠通报了十年来北京四中院跨区划行政审判工作情况。她提到，十年来，北京四中院深耕跨行政区划管辖改革试验田，在深化跨区划管辖改革上取得了新进展。在这期间，北京四中院严格落实立案登记制，依法保护当事人的诉权，共受理一审行政案件14396件，释法说理达5万余人次。此外，北京四中院曾荣获第四届“中国法治政府奖”，被确定为“北京市依法行政教育基地”“北京市领导干部依法行政教育培训实践基地”，6000多名省部级、厅局级领导干部以及行政执法人员旁听行政案件，在推动法治政府建设上取得了新成效。


扫码阅读《北京市第四中级人民法院2024年度行政案件司法审查报告》


扫码阅读《新行政诉讼法实施十年来北京四中院跨区划行政审判工作情况》


供稿：北京四中院

编辑：郑冰冰 肖飞

审核：王亚楠

行政官司很难打赢吗

来源：法治日报

法治日报全媒体记者 徐伟伦

4月24日，《北京市第四中级人民法院2024年度行政案件司法审查报告》对外发布，该院去年新收行政案件1610件，同比增长46％，案件主要集中于住房和城乡建设、公安行政管理、市场监督管理等行政管理领域。为有效助推依法行政工作，北京四中院严格履行“监督行政机关依法行使职权”的法定职责，将行政行为的合法性审查和促进行政机关依法行政有机统一，在裁判相关案件时通过适用撤销行政行为、确认行政行为违法、责令履行法定职责等判决方式，严格纠正违法行政行为。

据北京四中院副院长兼政治部主任王运涛介绍，2024年北京四中院审结行政案件1527件，同比增长51％，其中一审行政案件上诉率下降20％，申诉申请再审率下降14％。随着新修订的行政复议法施行，2024年经行政复议后向北京四中院提起行政诉讼的案件共计992件，占比67％，案件量较往年大幅增加。围绕北京高质量发展主线，北京四中院去年高效审结涉及征收拆迁案件484件，为南中轴线房屋征收等数十个重大工程项目提供了坚强有力的司法保障。

报告显示，2024年北京市各区政府在推进法治政府建设、依法行政的情况总体较好，但部分案件反映出行政机关在行政执法水平、行政复议化解争议能力、行政诉讼应诉效果等方面存在一定不足。通过梳理分析行政机关败诉案件，北京四中院发现，当前国有土地上房屋征收中违法强拆现象在个别项目中仍然存在；行政复议机关对受理条件的把握不够精准，行政复议和行政诉讼衔接也有待进一步完善。在应诉方面，行政机关负责人出庭应诉效果仍需继续提升。

对此，法院建议，应健全完善行政机关容错纠错、执法监督和问题追责机制，对违法和明显不当的行政行为主动纠错，及时赔偿补偿。同时，建议创新赋能行政执法卷宗数据案例建设，进一步规范基层执法人员的裁量权，统一行政执法的尺度。在行政复议领域，建议进一步统一行政复议受理条件的认定标准，完善行政复议证据认定机制，可增设复议卷宗随案移转程序、建立复议程序外证据的排除和禁止反言证据规则等。

行政官司一般要打多久


本期“办案心法”栏目“上海法院审判业务骨干”特别专题，邀请全国法院行政审判先进个人、上海法院审判业务骨干，上海市浦东新区人民法院行政及执行裁判庭庭长、三级高级法官——郭寒娟为我们讲解行政案件中不确定法律概念的理解与适用。


01

不确定法律概念的

定义及界分


（一）不确定法律概念的定义


法律概念是法的重要构成要素之一，是认识法律与表达法律认识之网的纽结，是对各种有关法律的事务、状态、行为进行概括而形成的法律术语。然而，社会生活与社会关系的复杂性、文字语言表达的模糊性、简略性以及法律规定、立法技术的局限性，导致法律规范中法律概念的内涵及外延难以周延、明确，不确定法律概念的命题也就此提出。


简而言之，不确定法律概念是指因其含义的概括性以及内涵和外延的不确定性，需要借助法律解释方法和价值补充、结合具体个案事实才能确定其指向及意义的法律概念。


不确定法律概念广泛存在于法律规范之中，如何理解与适用不确定法律概念，是立法、执法、司法过程中无可回避的客观问题。在行政法中，法律所规范的对象为国家行政机关行使相应行政职权所产生的一系列具有法律效力的行政行为。这些行政行为包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政补偿等，涉及到公共行政管理领域的方方面面，内容包罗万象。限于语言本身的模糊性、多义性、相应法律规范社会问题的有限性，以及行政管理领域的多样性、专业性与复杂性，行政法中不确定法律概念的存在更为普遍。



（二）不确定法律概念的分类及主要特征


对于不确定法律概念，依据不同的标准，可以划分为不同的类型。最主要的类型为经验不确定法律概念和规范不确定法律概念。经验不确定法律概念又称事实性不确定法律概念，是指可以用感官感知、自然法则或者经验常识等予以明确的对象，诸如白天、夜间、出生、死亡等。规范不确定法律概念又称价值性不确定法律概念，是指需要在法律适用过程中进行补充评价的概念，比如公共利益、国家安全、社会稳定、利害关系、情节严重等。


需要注意的是，不确定法律概念的阐释与行政裁量有所区别。不确定法律概念的阐释属于行政机关、司法机关等有权主体在执法、司法过程中对事实问题及相应法律适用的认知和判断，并不是行使裁量权的问题。不确定法律概念强调事实认定以及法律中具体规定的阐释，而行政裁量则强调行政决定中依法作出相应自主选择的问题。



02

不确定法律概念

具体理解与适用的难点


在行政执法与行政诉讼实践中，由于相关法律规定中不确定法律概念的广泛存在，故对于涉案不确定法律概念的理解和适用，往往成为认定行政案件事实的关键问题和主要争议焦点。比如，房屋征收决定案件中的“公共利益”，工伤认定案件中的“上下班途中”，行政处罚案件中的“社会危害程度”“殴打”“猥亵”，政府信息公开案件中的“国家安全”“经济安全”“社会稳定”等。我们可以通过以下案例来说明。


➤ 案例1：政府信息公开案件中“社会稳定”的认定

在周某诉某市人力资源和社会保障局政府信息公开案（《中国行政审判案例》第2卷第76号案例）中，对于周某所申请公开的高级职称评定委员会组成人员信息，某市人社局以原告申请信息可能影响社会稳定为由，答复周某其所申请信息不属于政府信息公开范围。一审人民法院经审理后判决撤销某市人社局所作出的政府信息公开答复，并判令其重新作出答复。某市人社局不服，提起上诉。二审人民法院经审理后驳回上诉，维持原判。


该案的核心争议在于，公开涉案信息是否会危及社会稳定，这就涉及到对于《中华人民共和国政府信息公开条例》中“社会稳定”这一不确定法律概念的理解与适用。该案裁判认为，公开高评委专家名单可能引发的不正之风、打击报复等并非评委所面临的独有的职业风险，抵制不正之风、不畏打击报复是对我国较多行业从业者提出的基本职业要求。由于评委的投票情况并不公开，被告对职称申报者可能会扰乱评委个人的工作、生活，或实施打击报复的假设缺乏合理的根据。该案裁判从个案事实出发，基于社会一般实践与认知，并从公开涉案信息是否可能产生危险以及该危险有无特殊性的角度进行分析，认为不能充分得出公开涉案信息将危及社会稳定的结论。


➤ 案例2：工伤认定案件中“上下班途中”的认定


在北京国玉大酒店有限公司诉某区劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案（载于《最高人民法院公报》2008年第9期）中，某区劳动局经调查，认定陈某东之死亡事实符合《工伤保险条例》第十四条第六项关于“上下班途中”的规定，应认定为工伤。国玉酒店公司不服该工伤认定，在经复议维持后仍不服，向人民法院提起行政诉讼。一审人民法院经审理后认为，陈某东清晨上班的情形属于“合理时间”与“合理路线”，某区劳动局作出的认定书合法合理，遂判决驳回国玉酒店公司的诉讼请求。国玉酒店公司不服，提起上诉。二审人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。


该案中陈某东是否属于“上下班途中”，系其能否被认定为工伤的关键。“上下班途中”即属于《工伤保险条例》第十四条规定中的不确定法律概念。该案裁判认为，对于“上下班途中”应当从有利于保障工伤事故受害者的立场出发，作出全面、正确的理解。根据日常生活的实际情况，职工上下班的路径存在多种选择，用人单位无权对此加以限制。只要在职工为上下班在合理时间内而往返于住处和工作单位的合理路径之中，都属于“上下班途中”。至于该路径是否最近，不影响对“上下班途中”的认定。在该案裁判中，人民法院通过对立法意图的探寻，采用法律解释与价值补充的方法，参酌日常生活的实际情况，对于“上下班途中”予以了具体的认定。


➤ 案例3：行政处罚案件中“社会危害程度”的认定


在陈某诉某市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案（载于《最高人民法院公报》2008年第2期）中，某市客运管理中心以陈某非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款规定为由，责令停止违法行为，处二万元罚款并没收违法所得。陈某不服，向人民法院提起行政诉讼。一审人民法院经审理后判决撤销某市客运管理中心对陈某作出的行政处罚决定。某市客运管理中心不服，提起上诉。二审人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。


该案裁判认为，对当事人实施行政处罚必须与其违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。网约车作为客运服务的新业态和分享经济的产物，有助于缓解客运服务的供需矛盾，满足公众多样化出行需求，符合社会发展趋势和创新需求，对其应当保持适度宽容。另一方面，这种新业态又给既有客运管理秩序带来负面影响，甚至存有安全隐患等问题，确需加强规范引导。当一种新生事物在满足社会需求、促进创新创业方面起到积极推动作用时，对其所带来的社会危害的评判不仅要遵从现行法律法规的规定，亦应充分考虑是否符合社会公众感受。对于《中华人民共和国行政处罚法》相关条文中所规定的“社会危害程度”，人民法院采取从现有法律规定的解释出发，结合个案具体实际并充分考虑社会公众感受的角度对“社会危害程度”这一不确定法律概念进行了具体化。


➤ 案例4：授予学位纠纷案件中“学术水平”的认定


在柴某诉某大学要求撤销不授予博士学位决定案中，某大学经济学科学位评定分委员会作出《告知书》告知柴某，经济学科召开学位评定分委员会第78次会议，会议对柴某的博士学位申请事宜进行了审核和表决，表决结果为不同意授予柴某博士学位。柴某不服，诉至人民法院，请求撤销被诉告知并判令某大学向其授予博士学位。一审人民法院判决驳回柴某的诉讼请求。柴某不服，提起上诉。二审人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。


该案主要涉及争议之一为柴某是否达到授予博士学位的条件，其中就关涉到原《中华人民共和国学位条例》第六条中规定的对于学位申请人“学术水平”的认定以及司法对高等学校授予学位行为的审查深度和强度问题。一审裁判认为，某大学组织学位评定委员会进行的表决和审核评定，系高校对学生是否符合该学校、该专业的学位授予条件进行实质评判的过程。上述表决和审核评定过程，涉及教育及学术自治范畴。某大学经实质审查后进而认定柴某不符合应用经济学博士学位的实质授予条件，实体处理并无明显不当。由此可见，原《中华人民共和国学位条例》第六条对“学术水平”的界定比较原则，对于高等学校在实践中将学术水平的衡量标准通过科研成果量化指标予以具体化的方式，因涉及高等学校学术自治范畴，人民法院通常对此予以尊重。


由上述案例可知，对不确定法律概念的理解与适用，关系到行政案件关键事实的认定以及行政执法合法性的评判，目前司法实践中并无统一规则。加之不确定法律概念所具有的抽象性与复杂性，给行政执法与行政审判工作也带来了不小的挑战。但也正是通过在个案中对不确定法律概念合法合理的具体化，更能精准适用法律和实现个案正义。



03

不确定法律概念

具体化的方法


不确定法律概念的理解与适用，就是不确定法律概念在法律适用中的具体化。不确定法律概念的具体化，是指以法律的规定为前提，在具体个案中通过法律解释等方法，使不确定法律概念的内涵和外延得以明确，进而得以作为认定事实和法律适用依据的过程。也就是说，不确定法律概念具体化仅针对个案的判断。


法官在审理案件过程中首先以相应法律规范为大前提，然后围绕案件事实进行认定，将个案事实置于相应法律规范的要件之下，进而得出一定结论，在这一过程中即需对法律规范中的不确定法律概念进行具体化，以此判断个案事实是否符合该不确定法律概念的内涵。在不确定法律概念具体化的过程中，我们主要可以采取以下几种方法：


（一）法律解释


在不确定法律概念具体化的过程中，主要可采用文义解释、目的解释以及体系解释的方法。法律条文系由文字构成，法律文本是法律规范的主要载体，因此文义解释是最基础也是最优先的解释方法。文义解释是一种以法律文本为指向的解释方法，是按照文字语言表达的基本含义确定法律条文表述的法律意义。同时，在个案处理过程中，对于案件所涉及的相关行政法律规范，法官应充分思考所涉法律的立法意旨以及其中各法律条文之间的整体关系，通过目的解释和体系解释方法，所得出的法律适用结论更能契合法律条文本身之规定与整部法律立法之意旨。



（二）价值补充


正如学者杨仁寿所言，不确定法律概念极为抽象，须于具体的个案中予以价值判断，使之具体化，而后其法律功能始能充分发挥，此种透过法官予以价值判断，使其规范意志具体化之法律解释方法，谓之价值补充。在采用文义解释、目的解释、体系解释等法律解释方法仍无法明晰不确定法律概念的内涵时，应将价值补充作为法律解释方法的重要补充。价值补充侧重于法官在案件审理中应按照国家或社会所倡导、崇尚的价值导向来理解与释明不确定法律概念的内涵。


党的十八大提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。2021年1月，最高人民法院印发《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》，强调各级人民法院应当深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理，将社会主义核心价值观作为理解立法目的和法律原则的重要指引，作为检验自由裁量权是否合理行使的重要标准，确保准确认定事实，正确适用法律。其中第七条规定，案件涉及多种价值取向的，法官应当依据立法精神、法律原则、法律规定以及社会主义核心价值观进行判断、权衡和选择，确定适用于个案的价值取向，并在裁判文书中详细阐明依据及其理由。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，在案件审理过程中，法官更应坚持和弘扬社会主义核心价值观，通过个案裁判，不仅要实现个案正义、定分止争，更要充分发挥公正司法对公民行为、价值观念的正确引导作用。


同时，社会主义核心价值观也具体体现于不同部门法的立法目的、法律原则与条文规定之中。比如，《工伤保险条例》旨在保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险；《中华人民共和国政府信息公开条例》旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用；《中华人民共和国行政处罚法》旨在规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益等。法官在个案审理过程中，也应根据行政案件的不同类型予以专门的考虑与适用。



（三）其他参酌因素


法官在案件审理过程中，对于需作出价值判断的内容，仍应基于一定的客观标准，避免个人化倾向。具体还应参酌以下重要因素：


一是社会一般观念、经验常识与习惯。法官在对不确定法律概念具体化过程中，应充分结合经济社会的发展实际以及社会观念的变化，同时遵从人类生活的经验常识与社会普遍习惯。


二是人民法院类案裁判。类案，是指与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性，且已经人民法院裁判生效的案件。根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》等相关要求，各级人民法院要发挥类案检索作用，在审判工作中统一法律适用标准。检索到的类案为指导性案例的，人民法院应当参照作出裁判；检索到其他类案的，人民法院可以作为作出裁判的参考。如果检索到的类案存在法律适用不一致的，人民法院可以依照《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》等规定，通过法律适用分歧解决机制予以解决。


三是行政惯例与行政执法实践。所谓行政惯例，是行政机关长期以来在行使行政职权过程中形成的反复、习惯性做法，是行政机关在行政执法实践中的经验总结，具有长期性、反复适用性。因行政惯例具有某种程度上法的确信效力，故人民法院在认定事实、适用法律过程中对行政惯例以及行政执法实践因素应予以考虑。


四是专业技术手段与相应技术标准。当不确定法律概念涉及到专业领域的知识及判断时，法官需要专业机构的辅助以及依据相应强制性国家标准、行业标准等来对不确定法律概念的内涵予以明确。比如，在涉及强制拆除房屋类行政赔偿案件中，人民法院需要委托专业的鉴定机构来评估房屋的价值，以确定房屋权利人的实际损失。在涉及食品安全管理领域行政处罚类案件中，对于当事人是否违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条关于预包装食品的包装上对于标签的规定，需要依据《预包装食品标签通则》（GB7718-2025）、《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2025）等强制性国家标准来判断。又如，以交通行政处罚类案件中涉及的机动车驾驶人是否构成“饮酒后驾车”为例，《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2024）作为强制性国家标准，对车辆驾驶人员的饮酒后驾车和醉酒驾车行为进行了明确界定，并规定了相应的检验方法。其中规定车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的驾驶行为属于饮酒后驾车；车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的驾驶行为属于醉酒驾车。由此，在涉及交通行政处罚类案件中，判断机动车驾驶人是否属于“饮酒后驾车”，需要结合相应的强制性国家标准以及依靠呼气、血液酒精含量检测等一定技术检测手段来予以明确。



结语


法律的滞后性是成文法无法回避的问题。法律是对社会关系的规范和调整，而社会关系包罗万象、纷繁复杂，且总是处于发展变化之中。随着经济社会的快速发展，法律必然产生滞后性。法律规范中广泛存在的不确定法律概念，虽然客观上增加了法律解释的成本与法律适用的难度，但是其也在一定程度上使得法律的解释与适用更加灵活，更加能够适应现代社会的发展。因此，对于法官来说，在严格遵守法律规定进行裁判的前提下，通过法律解释、价值补充以及参酌多种因素等方法，在个案审理中对不确定法律概念予以具体化，可以一定程度减缓法律的滞后性问题，从而更好地实现个案正义。


作者介绍


郭寒娟，中国政法大学行政法学硕士，现任上海市浦东新区人民法院行政及执行裁判庭庭长、三级高级法官。获评全国法院行政审判先进个人，上海法院审判业务骨干、办案标兵等，被聘为复旦大学法律硕士专业实务导师等。主审的多起案件入选《人民法院案例选》，上海法院行政审判典型案例、行政争议实质解决案例等，多次在上海法院“三个一百”评选中获奖。撰写的课题荣获全国法院优秀调研成果一等奖、上海市民主法治课题理论研究类二等奖，多篇课题获评全面依法治市、依法治区优秀调研课题。在《人民法院报》《人民司法》等刊物发表论文数篇，多次在全国行政审判优秀业务成果评选、中国法学青年论坛征文等活动中获奖。


来源丨上海市浦东新区人民法院

作者：郭寒娟

责任编辑：王英鸽

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