快速发展的2021年已经过去，现在我们也迎来新的一年。去年我国的房地产行业来到了寒冬，整个市场一片惨淡。“十四五”规划出台，明确提出“房住不炒”，在这样的大背景下，房地产业也在经历新旧时代的更迭。深圳，作为粤港澳大湾区的核心、中国特色社会主义先行示范区，被赋予在重点领域和关键环节改革上更多自主权，推动更高水平深港合作，增强在粤港澳大湾区建设中的核心引擎功能，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。“十四五”时期，是深圳实现建设中国特色社会主义先行示范区第一阶段发展目标的五年，深圳市既要进一步加大居住用地供应，又要进行城市高质量发展。发展到目前，深圳市政府可提供的一手土地量捉襟见肘，房地产的发展方向将继续以“旧城改造”——原有存量土地盘活为主。为达到上述目的，这就要求深圳房地产领域：一方面城市更新需从项目数量发展向着高质量发展提升，优化项目熟化机制、加强项目熟化效率，同时确保项目的高品质建设；另一方面强化土地整备的作用，积极推进土地整备项目的实施，加快项目中存量土地释放速度。
笔者结合全国房地产的政策走向，根据十几年来参与深圳城市更新的政策制定和亲自参与项目实际操盘的经验基础上，对深圳城市更新的发展趋势进行梳理，以期抛砖引玉。
一、深圳城市更新将降温
根据2021年的数据，深圳市城市更新计划公示项目从2020年的104个转变为2021年的59个；2021年全年城市更新规划公示项目70个、实施主体公示项目59个，首次出现全市的专规审批、实施主体确认超过计划审批的情形。笔者认为，深圳城市更新的高速发展期已过，热度将开始减退，城市更新市场发展放缓，理由如下：
1、受全国性房地产及金融政策影响，2022年房地产民企战略上更多采取收缩求稳，从全国化布局调整为聚焦优势区域，业绩也会显著下滑。百强房企有息负债总额将下降，结束扩张时代；三条红线实施以来，出于中长期可持续发展和短期再融资的诉求，房企普遍加速缩表进程。
目前，房地产行业的短期主要矛盾在于：房地产企业急于融资、回笼资金与国家全方位阻止资金流入房地产的矛盾。融资受限，必然打击房地产企业投资城市更新项目的热情，加之房地产市场低迷，预计不少民营房企会处于观望状态，谨慎对待城市更新市场。
2、深圳市经过十多年的城市更新发展，城市更新市场已过“黄金期”，开始进入相对平稳的发展时期，市场的可拓展空间有限。
首先，经过“黄金期”的项目挖掘和发展，优质的城市更新项目越来越少，难以找到值得投资的项目。即使尚有不少发展潜力较高的“潜在”项目尚未立项，但该项目大多经历过早期发展阶段各房企的恶性竞争，抬高物业业主的回迁预期，增加项目的投资成本，让民营房企望而却步。
其次，政策出台对城市更新项目立项的影响较大；例如《深圳经济特区城市更新条例》的申报意愿要求、计划申报前开展历史违法建筑物权利人信息核查等，增加了项目计划申报难度。
再次，在《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等一系列国家级关于城乡建设管理政策文件出台的影响下，各级政府严格了对项目审批的把控尺度。
3、深圳市城市更新将转向高质量发展和精细化运营。2022年1月26日，国家发展改革委、商务部联合印发《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》（以下简称《特别措施》），其中提及要放宽城市更新业务市场准入，推进全生命周期管理。深圳城市更新至今探索发展12余年，已度过项目快速增长的阶段，目前正需向着高质量发展提升。
《特别措施》强调，“率先建立城市体检评估制度，查找城市建设和发展中的短板和不足，明确城市更新重点，编制城市更新规划，建立项目库，稳妥有序实施城市更新行动。”提及“生态修复”、“存量用地盘活”、“历史遗留问题用地处置”、“历史文化保护”，结合公共利益在新项目引入“个别征收”等机制，针对涉产权争议的更新单位研究制定并完善“个别征收、产权注销”等特别城市更新办法。深圳市作为先行示范区，承担着探索城市更新实操方法的重任，其城市更新环境必然由规模化向精品化、品质化发展。
综上，深圳市城市更新市场规模的扩张速度在一定程度上必然减缓，未来城市更新领域土地开发更多是对现有已进计划项目的收并购以及存量的品质熟化。
二、土地整备将成为深圳房地产领域发力点
为了切实缓解土地供需矛盾，提升政府掌控土地资源的能力，政府探索出一种有效的土地管理新模式：土地整备。土地整备通过收回土地使用权、房屋征收及拆迁、土地收购、征转地历史遗留问题处理等方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发。
城市更新、土地整备、棚户区改造是深圳现行存量土地开发的三大主要方式。相对于城市更新，土地整备起步较晚，试点项目较少，但也是作为盘活存量土地开发的重要方式，政府支持力度较大，具有可观的发展前景。
2021年深圳市新增土地整备项目约15个。至此，深圳市目前拥有土地整备项目共计153个，项目用地共约7327.54公顷，在用地规模上趋近于城市更新的8316.76公顷，即将赶超城市更新，成为土地供应主力。
（一）土地整备的优势与劣势
与城市更新相比，土地整备的门槛相对较低，对合法用地比例、现状建筑年限等无强制要求；空地也能纳入，对于合法指标比例较低、空地较多、现状开发强度不高的项目，现时政策对土地整备利益统筹更有支持及侧重，使得土地整备较城市更新灵活度更高、操作性更强。
优势：
1、政府主导，政策支持力度大；
2、可以对法定图则主导功能进行进一步优化，开发强度保留一定弹性，便于项目顺利实施；
3、准入门槛低，没有合法用地指标门槛。
劣势：
1、土地移交率较大；
2、政策不够普及，村集体、市场主体等普遍对政策理解不足；
3、尚处试点阶段，成功案例不多。
（二）土地整备将成为供地主力
1、2021年4月25日，深圳市规划和自然资源局公布《深圳市2021年度建设用地供应计划》，2021年计划供应居住用地363.3公顷，其中商品住房用地计划供应149.3公顷，占比41%，其中城市更新和土地整备91公顷，占比61%。
虽然商品住房供应的主战场仍然在于存量土地开发，但土地整备或成为主力供应点，其原因在于一是经济下行，房地产交易规模萎缩，导致城市更新热度下降、投资遇冷，整体推进速度放缓；二是土地整备的政府行政作用明显，项目推进速度有保障，而城市更新更多是由市场主体运营，拆迁环节极易碰壁，土地供应速度缓慢。
2、2021年7月9日，深圳市规划和自然资源局发布关于公开征求《关于进一步加大居住用地供应的若干措施》（征求意见稿）（以下简称《若干措施》）意见的通告，其中：
（1）为加大新增用地保障力度，加快建立整备先行、规划预调的居住用地供给机制；加大土地整备实施力度，创新居住用地整备模式，划定以居住为主的成片整备片区。
（2）促进留用土地开发建设，土地整备留用地原则上优先安排居住用途。对于已批复但尚未签订土地出让合同的整备留用地，可申请将非居住用地调整为居住用地或提高居住用地开发强度。
3、土地整备项目承担着公共住房配建的重任。早在2020年的《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划（草案）》便提出，通过城市更新和土地整备持续稳定提供商品房、公共住房和配套宿舍，力争通过规划筹集公共住房和配套宿舍面积不少于 600 万平方米。
2021年11月发布的《深圳市2021年度城市更新和土地整备计划》亦强调，“加大土地整备对居住潜力用地供应的支持力度，严格落实公共住房配建政策，优化住房供应结构。”
由此可见，土地整备作为与城市更新、棚户区改造并列为城市土地二次开发利用的“三架马车”之一，深圳市政府有意大重其盘活存量土地的作用。
目前而言，深圳土地整备的现状是项目少、成功案例少、政策相对不成熟，但作为政府推动的项目，其储备的待盘活土地量大，将来可释放巨量土地供应，值得重视。
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