未批先建四种情形，未批先建是什么意思
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未批先建违反了哪些法律法规
案情简介2021年12月30日，某行政执法部门在受理某加油站建设项目安全设施设计审查申请时，发现该加油站建设项目安全设施设计涉嫌违规，遂对该加油站进行专项执法检查。经查实，该加油站站房已建成，储油罐及管道已铺设完成，但安全设施设计审查相关资料未报行政执法部门审查，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十三条第二款。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第二项，行政执法部门作出现场处理措施决定书，责令该加油站停止建设。处理结果依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第二项，行政执法部门对该加油站罚款10万元，对该加油站建设项目主要负责人刘某某罚款2万元。
专家评析《中华人民共和国安全生产法》第三十三条第二款规定，矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。生产经营单位矿山、金属冶炼建设项目或者用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目没有安全设施设计或者安全设施设计未按照规定报经有关部门审查同意的，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第二项，责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。本案中，某加油站建设项目安全设施设计未报行政执法部门审查批准前，该加油站站房已建成，储油罐及管道已铺设完成，属于典型的未批先建，行政执法部门应该依据本条规定对该加油站及该加油站建设项目主要负责人刘某某进行“双罚”。该案涉及的未经安全设施设计审查擅自开工建设问题，反映出部分企业或安全意识淡薄、或存在侥幸心理、或追求短期效益，在项目建设中仍然存在未批先建、未批擅改等违法现象，给企业安全运行带来了巨大的安全隐患。同时，一旦建设项目安全设施、安全距离等不符合安全生产标准规范要求，需要停止生产、重新改造甚至重新建设，也将为企业造成极大的损失。
来源：应急管理部
未批先建处罚标准2024
旭满春城二期。王迎超/摄
主管部门的监管作用体现在哪里？
中房报记者 王迎超 海伦报道
向各部门实名举报旭满春城小区存在的诸多违规乱象近一年时间后，张小兵仍未得到满意答复，而被举报的项目违规行为依旧。
张小兵是黑龙江省海伦市旭满春城二期的建筑商之一，承建了该项目的5号楼。2021年5月，他最早开工，将5号楼建至地上二层时，因为工地手续不全，当年9月停工。2023年4月，二期6栋楼全部开工，但此时项目仍未取得施工许可证，直到8月份才补办了施工许可手续。
此后，张小兵陆续发现旭满春城小区存在着未批先建、无证销售、消防及排风系统瘫痪、外墙保温板质量不达标、超规划面积建设等违法违规问题。自2024年6月起，张小兵多次向海伦市住建局、自然资源局、信访局等部门投诉，但相关部门没有给出满意答复。在此期间，售楼处并未停止销售，从2024年10月开始，旭满春城二期在没有竣工验收的前提下擅自交付使用，如今，已有100多户居民入户装修。
中房报记者多方调查发现，张小兵反映的情况多数存在，但当地管理部门的回应和处理却显得避重就轻，相应的处罚措施并未真正落实。
现场走访 多户已入住装修
旭满春城小区位于海伦市向阳大街附近，项目共分二期建设，开发商为黑龙江上为房地产开发有限公司海伦分公司（以下简称“上为地产”），因为临近海伦市第十中学，也成为了该项目的宣传卖点之一。
4月28日上午，记者来到旭满春城小区二期看到，该小区内停放着多台车辆，不少住户已入户装修，大量因装修产生的建筑垃圾堆放在楼体角落。
大量装修垃圾堆在楼栋角落。王迎超/摄
2号楼3单元一位业主告诉记者，他们是从小区干电力工程的施工方手里买的顶账房，价格才1600元/平方米左右，新家已经装修了一个多月，工程即将完工。该业主介绍，目前小区还没通水，电也是临时的，电费都要通过物业去交，他们平时用水都是自己想办法用桶运进来。
多户居民已入户装修。王迎超/摄
在小区一期记者走访多个高层发现，消防和排风系统基本处于瘫痪状态，消防管网中也没有水，存在不小的安全隐患。
记者注意到，一期和二期内各存在着一栋三层单体建筑，张小兵告诉记者，小区存在多处开发商未经审批建设的违法建筑，这两栋楼均在其中。
此外，张小兵告诉记者，二期楼栋使用的外墙保温苯板的防火等级、保温、容重均不达标，规划图纸要求的是20公分厚，容重是20公斤，但实际使用的苯板容重则是12公斤~16公斤，“当时开发商没有钱，苯板都是我垫资购买的。”
“咱们小区是去年年底进户的，今天买了明天就能装修。”在旭满春城小区售楼处，置业顾问告诉记者，他们目前销售的房子既有开发商自持的房源，也有施工单位的顶账房，开发商的房子3450元/平方米起，每层加价50元/平方米。但顶账房便宜很多，精装修的房源均价约2900元/平方米，毛坯房均价约2200元/平方米，目前均无法办理贷款。购买顶账房全部手续都是开发商出，包括签正规购房合同并出具房源票据，为了打消记者顾虑，置业顾问同时表示，海伦这边基本都是这样卖顶账房的。
小区是否取得五证？对于记者的疑问，置业顾问明确表示，项目肯定五证齐全，不然哪能往外卖，并通过手机向记者展示了其中部分证件，但并未看到该项目的预售许可证。
记者了解到，因开发商资金困难，建设费用基本都是4家建筑商垫资的，还在外面欠了不少民间借款，用了大量房产进行抵账，张小兵掌握的情况是，顶账房、抵押加上售卖，二期已卖出400多套房子，目前进户装修的仅是其中一部分。
开发商对于这些问题作何解释？记者先后拨打了项目负责人、实控人以及该公司登记信息留下的电话，但前两个电话均为空号，另一个电话接通后对方表示，他并非上为地产负责人，也与上为地产没有关系。
项目两次未批先建
自2024年6月起，张小兵多次向海伦市住建局、自然资源局、信访局等部门投诉旭满春城存在的诸多违法违规问题，记者注意到，海伦市住建局先后四次出具了书面回复。
对于项目未批先建问题，书面回复中明确，项目一期在2014年2月开工建设后，因未办理施工许可手续，2014年，海伦市住建局多次责令该项目停工整改，同年12月20日，对该项目没有办理招投标手续及未取得施工许可的违法违规行为，海伦市住建局对上为地产进行了行政处罚。项目于2015年5月21日补办了施工许可手续。
但这次处罚显然没有达到震慑目的。
项目二期建设时再次未批先建，2023年7月，海伦市住建局对该项目二期没有办理招投标手续及未取得施工许可的违法违规行为再次进行了行政处罚，项目于2023年8月3日补办了施工许可手续。
海伦市住建局提供的资料显示，第一次，该局要求开发商补办相关手续并处罚款33万元。第二次，则对上为地产罚款85万余元，对直接责任人罚款4万余元，并要求补办相关手续。值得一提的是，海伦市住建局相关负责人接受记者采访时表示，虽然他们作出了罚款决定，但因为开发商资金短缺，罚款并未执行到位。
记者注意到，该项目二期未批先建进行处罚的案件移送交接单，在近2年后的2025年4月25日才由海伦市住建局签发，而接案单位海伦市城市管理综合执法局并未签字盖章确认。
自然资源局：小区存在1.59万平方米违建
海伦市自然资源局于2024年9月5日向张小兵出具了信访事项处理意见书。
旭满春城一期存在的违建。王迎超/摄
旭满春城二期存在的违建。王迎超/摄
意见书对张小兵反映旭满春城一期、二期存在违章建筑的情况回复称，旭满春城小区地块二和地块三不存在超建行为。项目二期所在的地块四因为6栋楼正在施工建设中，如有违法行为将在工程完工申请验收时一并处罚。
不过4月29日，海伦市自然资源局给记者的书面答复中则更换了另外一种说法，这次违建出现了。答复称：该项目审批面积地块二34531平方米，其中：审批多层15804.44平方米、高层14720.58平方米没有建设，地块三审批面积84291.9平方米，地块四审批面积78637.5平方米。该项目总审批面积为197460.4平方米。
经第三方测绘公司现场测量，该项目违建面积如下：该项目地块二、地块三违建面积10891.08平方米；地块四违建面积4984.7平方米，共计违建15875.78平方米。
针对该小区的违建行为，海伦市自然资源局已对开发单位黑龙江上为房地产开发有限公司下达了《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》，下一步将对该项目的违建行为，采取没收违法收入的行政处罚。没收违法收入的金额根据第三方评估机构对该项目15875.78平方米违建的市场价值评估金额确定。市场价值评估金额第三方评估公司正在评估中，预计5月初第三方公司出具报告。
监管处罚并未落到实处
对于张小兵反映小区一期存在消防隐患的情况，海伦市住建局书面回复称，旭满春城一期于2015年已通过了规划、消防、环保及项目参建单位验收。
对于记者现场走访发现的问题，海伦市住建局相关负责人表示，项目一期刚入住时，因为拖欠供热费导致停热，消防管网被冻坏了，他们也曾多次下发通知要求整改，但物业单位没有这笔资金进行修复。
对于旭满春城外墙保温板防火等级、保温、容重严重不达标等问题，海伦市住建局表示，开发商提供了委托黑龙江省龙建诚信建设工程检测有限公司出具的检测报告，苯板表现密度、单体燃烧值、可燃性等，苯板胶拉伸粘结强度，保温板胀钉拉拔承载力，玻璃纤维网耐碱断裂强力等项目经检测均符合要求。该局相关负责人表示，他们在进行调查时，该项目的监理人员称是现场进行的取样送检，因为张小兵没有提供相关证据，暂时没有重新检测的打算。
张小兵对这一说法并不认可，他表示，送检的样品和实际使用的保温苯板并不一致，他愿意自费找第三方鉴定机构，重新到现场取样检测。
对于该小区无证销售的问题，海伦市住建局相关负责人表示，该项目二期目前没有取得预售许可证，接到举报后他们约谈了项目负责人，开发商也提供了入户名单和顶账房名单，目前该小区有142户入住，均是购买的顶账房，不是开发商售卖的自持房源，该负责人认为，目前法律上没有明确规定这样销售顶账房是违法的。
不过，记者从多位购房者提供的商品房买卖合同中看到，他们是与开发商签订的合同，合同中明确表示了购房者购买的是预售商品房，还标明了商品房预售许可证为2012001，并没有标注该房源为工程抵账房的字样或印章。
黑龙江孟繁旭律师事务所王闯律师认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定：“商品房预售，应当符合下列条件：…（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。”即未取得许可证前，开发商不得以任何形式进行预售，包括直接销售、内部认购或变相以工程抵账房名义与第三方签订购房协议。
《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效。”即未取得预售许可证签订的商品房销售合同属无效合同。同时，工程抵账房可能是开发商通过抵债形式将房屋产权转移给承包方、供应商，属于债务履行行为，若开发商未取得预售许可，仍然需要遵守相关法律及司法解释规定。
对于旭满春城二期未竣工验收即交付使用，海伦市住建局则明确表示该行为是不允许的。相关负责人称，他们此前已经立案调查，并于今年春节后将案件移交给海伦市城市管理综合执法局进行处理。
但记者随后从海伦市城市管理综合执法局了解到，海伦市住建局于2024年10月8日进行了立案调查，但立案审批表于2025年4月28日上午才移交过来，该局还没有正式接收，对于具体情况还要进行梳理，如果存疑还需要补充证据，目前还没有形成案卷，对于下一步如何处理他们还无法确定。
早在2021年10月，黑龙江省住建厅会同省公安厅、省自然资源厅等省直8家单位联合下发了关于持续整治规范房地产市场秩序的通知，力争通过为期3年的专项整治，使黑龙江省房地产市场发展秩序更加规范。
通知明确，在商品房建设方面，重点整治未取得施工许可开工建设、未按照施工图纸设计文件建设等问题。在商品房销售方面，重点整治未取得商品房预售许可以认购、认筹等方式擅自销售商品房，发布虚假违法广告等问题。通知要求，要对群众反馈的问题线索认真调查、快速处理，第一时间反馈查处情况。要依法从严查处，对违法违规行为发现一起、查处一起，公开曝光一批典型案例，在全社会形成震慑作用。
“很难想象，一个楼盘存在这么多的违规行为却依旧‘野蛮生长’，主管部门的监管作用体现在哪里？”张小兵感慨道。
对于此事后续进展，中房报记者将持续关注。
未批先建违法行为如何处罚
案情简介
2021年12月30日，某行政执法部门在受理某加油站建设项目安全设施设计审查申请时，发现该加油站建设项目安全设施设计涉嫌违规，遂对该加油站进行专项执法检查。经查实，该加油站站房已建成，储油罐及管道已铺设完成，但安全设施设计审查相关资料未报行政执法部门审查，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十三条第二款。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第二项，行政执法部门作出现场处理措施决定书，责令该加油站停止建设。
处理结果
依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第二项，行政执法部门对该加油站罚款10万元，对该加油站建设项目主要负责人刘某某罚款2万元。
专家评析
《中华人民共和国安全生产法》第三十三条第二款规定，矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。生产经营单位矿山、金属冶炼建设项目或者用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目没有安全设施设计或者安全设施设计未按照规定报经有关部门审查同意的，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第二项，责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。本案中，某加油站建设项目安全设施设计未报行政执法部门审查批准前，该加油站站房已建成，储油罐及管道已铺设完成，属于典型的未批先建，行政执法部门应该依据本条规定对该加油站及该加油站建设项目主要负责人刘某某进行“双罚”。该案涉及的未经安全设施设计审查擅自开工建设问题，反映出部分企业或安全意识淡薄、或存在侥幸心理、或追求短期效益，在项目建设中仍然存在未批先建、未批擅改等违法现象，给企业安全运行带来了巨大的安全隐患。同时，一旦建设项目安全设施、安全距离等不符合安全生产标准规范要求，需要停止生产、重新改造甚至重新建设，也将为企业造成极大的损失。
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知识点自测
依据《中华人民共和国安全生产法》，下列建设项目安全设施设计需要报经有关部门批准的有。
A.非金属矿
B.金属炼
C.储存危物品
D.装卸
答案
原标题：《未批先建，违法！》
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来源：应急管理部
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未批先建后补办手续的案例
来源：【武义融媒体中心-武义新闻网】
【案情简介】今年，金华市生态环境局武义分局执法人员对某企业开展检查，经查，该企业主要从事混凝土生产，但生产项目未办理环评及环保审批手续，未经环保“三同时”验收。
【查处情况】该企业未批先建的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款和第二十五条的规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，对该企业未批先建的行为处罚款人民币肆仟叁佰陆拾元整。同时该企业未验先投的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定对企业未验先投的行为处罚款人民币贰拾万元整，对直接负责主管人员处罚款人民币伍万元整。
【案件启示】“三同时”制度是防止产生新的环境污染和生态破坏的重要制度。凡是通过环境影响评价的建设项目，建设时必须按照“三同时”规定，把环境保护措施落到实处，防止建设项目建成投产使用后产生的生态环境问题。“三同时”制度旨在从源头上消除各类建设项目可能产生的污染，从根本上消除环境问题产生的根源，减轻事后治理所要付出的代价，把环境影响控制在生态环境能够承受的限度之内。上述公司和主要负责人“重生产，轻环保”思想严重，企业生态环境保护主体意识淡薄，本案能够充分发挥行政处罚警示、教育及惩戒作用，督促、倒逼企业落实主体责任，筑牢守法意识。
编辑：吴意昀
一审：李丹
二审：陈向江
三审：郑静
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ID：jrtt
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