公共设施用地可以抵押贷款吗，公共设施用地可以转让吗
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公共设施用地属于哪类用地性质
公用设施用地是指用于城乡和区域基础设施的供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、邮政、广播电视、环卫、消防、干渠、水工等设施用地。
来源：《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》指南
海报：张 浩
制作：姜懿轩
初审：王玉玲
审核：桂 梅
审签：夏 俊
公共设施用地包括什么
日前，深圳市规划和自然资源局发布深圳市2024年度建设用地供应计划。2024年度全市（含深汕特别合作区，下同）计划供应建设用地800公顷。
计划供应居住用地180公顷
其中保障房占比过半
根据计划，落实“以需定供”，深圳统筹安排本年度居住用地供应，促进房地产市场供求关系健康稳定。合理确定商品住房用地供应规模和节奏，深圳继续保障保障性住房用地供应，加大保障性住房筹集力度，支持引导存量住房改建保障性住房。本年度计划供应居住用地180公顷，其中商品住房用地80公顷，保障性住房用地100公顷。另外，计划供应租赁住房用地18公顷，占居住用地的10%。
深圳加大“20+8”战略性新兴产业和未来产业空间保障力度，加快推动20大先进制造业园区和“工业上楼”项目建设，充分保障重大产业项目、优质产业空间项目的用地需求。本年度计划供应产业用地250公顷。
以推动民生“七有”走向“七优”为目标，以土地节约集约利用为原则，深圳补齐公共服务设施短板，优化城市基础设施布局，保障重大项目落地建设。本年度计划供应公共服务和城市基础设施用地365公顷，占总计划供应建设用地比重达45%。
严控商业办公用地供应
今年商服用地仅5公顷
计划明确，深圳严控商业办公用地供应，科学合理安排现代服务业等其他商服用地的供应，本年度计划供应商服用地5公顷。
深圳市规划和自然资源局表示，坚持“项目跟着规划走”，落实国土空间规划的各项要求和目标，衔接经济社会发展、住房发展、城市更新、土地整备、土地储备等各项同层次计划，结合城市建设发展需求，科学合理安排建设用地供应规模和结构；坚持“土地要素跟着项目走”，以需定供，有保有压，以“优民生、增居住、强工业、稳商办”的原则，持续优化建设用地结构和空间布局，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。
此外，深圳枢纽新建西丽站及相关工程、新建深圳至深汕合作区铁路（深圳段）、深圳外环高速公路深圳段三期、侨城东路北延通道工程等被列入2024年度拟实施供地的区域基础设施重点建设项目。
来源：深圳发布
公共设施用地属于工业还是商业
12月5日，自然资源部召开媒体座谈会，解读近日印发的《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
澎湃新闻记者注意到，为切实保障养老服务设施用地，自然资源部在《指导意见》中提出，对土地用途确定为社会福利用地的，出让和租赁方式的供应年限分别为50年和20年，养老服务设施用地的出让底价也将远低于商业及房地产用地地价，还将在此基础上再打七折。
养老服务设施用地是指专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务等房屋和场地设施所使用的土地，包括敬老院、老年养护院、养老院等机构养老服务设施等用地，养老服务中心、日间照料中心等社区养老服务设施的用地等。
近年来，我国养老服务快速发展，但还存在有效供给不足、消费政策不健全、营商和消费环境有待改善等突出问题，难以满足广大老年人多样化多层次养老服务需求。
今年4月，国务院办公厅出台《关于推进养老服务发展的意见》，要求推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放。
9月20日，民政部在《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》中提出，要实施社区养老服务设施建设行动计划，要求到2022年社区100%配建养老服务设施。
作为保障养老服务设施建设的基础也是重要的一环，此次自然资源部发布的《指导意见》对于养老服务设施的空间布局规划和用地保障提出了优化政策。
不少参与养老服务设施建设与运营的机构及企业曾反映，用地成本较高是制约养老基础设施建设发展的一个瓶颈。对于这个问题，本次的《指导意见》提出了明确且细化的政策，提出以出让方式供应的社会福利用地，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定；基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和。以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准，并在土地租赁合同中明确租金调整的时间间隔和调整方式。
而且，建成的养老服务设施由非营利性养老机构使用的，原划拨土地可继续划拨使用，原有偿使用的土地可不增收改变规划条件的地价款。
“也就是说，以出让或租赁方式供应的养老服务设施用地价格，要按照最低底价和租金来提供的，远低于商业及房地产用地底价，而且在此基础上还将再打七折。”自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志解释，作为社会公益事业的养老服务业，理应在降低成本方面获得支持，尤其是用地成本，“希望以此鼓励社会和民间资本对养老服务设施建设的投入。”
对于公众关注的城市中心城区居住区养老难的问题，《指导意见》也给出了解决方案。对现状老龄人口占比较高和老龄化趋势较快的地区，应适当提高养老服务设施用地比例。对于新建城区和新建居住区，要按照相应国家标准规范，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收；已建成城区养老服务设施不足的，应结合城市功能优化和有机更新等统筹规划，支持盘活利用存量土地、房屋等资源改造为养老服务设施，保证老年人就近养老的需求。
《指导意见》还提出，为确保养老服务设施用地供应后用于养老服务，严格限制养老服务设施用地改变用途，对养老服务机构因自身原因不再使用养老服务设施用地的情形，区分不同情形作出了相应规定。推动将养老服务设施规划和用地纳入跨部门监管，同时将养老服务机构用地情况纳入土地市场信用体系，实施守信激励、失信惩戒。
公共设施用地地类编码
在不动产抵押登记实践中，经常会遇到一些房屋所有权和国有建设用地使用权的登记用途属于“公共管理与公共服务用地”，由于法律上没有界定社会公益设施的相关明确规定，一线登记人员很难判断其是否属于《物权法》第184条规定的“不得抵押的财产”。针对这一实务问题，笔者结合实践操作加以分析，厘清相关法律关系，为登记行为找寻更为坚实的理论依据。
社会公益设施的定义所谓社会公益设施，是指社会公益的事业单位、社会团体用于为公众利益服务的设施。
《公益事业捐赠法》第3条规定：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：（一）救助灾害、救助贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”需要注意的是，公益事业必须具有“非营利性”的特点，不应只要一看到“教育、科学、文化、卫生、体育”等字眼，就想当然地认为其属于公益事业。
如何判定不得抵押的公益设施根据《物权法》第184条与《担保法》第37条的相关规定，禁止抵押的财产应同时满足两个条件：一是财产的产权人为公益目的的事业单位、社会团体；二是申请抵押的财产为社会公益设施。
首先，要区分权利人的性质。这一问题的实质，是弄清楚权利人是否是营利性质的经济组织。《民法总则》第76条规定，“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人”；第87条规定，“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”。据此，可以审查当事人的营业执照等身份证明材料或者登录国家企业信用信息公示系统核实确定当事人的性质。通常情况下，社会团体或事业单位会有法人证书，上面载明了其设立的目的和主管部门、经费来源等，经济组织则为营业执照，上面会载明其注册资金、经营范围等信息。
其次，要综合考察不动产的用途。其一，考察国有建设用地使用权登记的批准用途是否属于公共管理与公共服务用地或“其他基础设施用地”；其二，考察地上附属设施登记的规划用途是否为用于《公益事业捐赠法》第3条所规定的事项；其三，通过实地查看或与当地管理部门沟通，充分了解真实情况。
最后，要考察国有建设用地使用权的取得方式。划拨方式取得的国有建设用地使用权，一般为无偿取得或者以征地成本价取得，符合划拨用地目录要求。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》，以划拨方式无偿取得的国有建设用地使用权抵押的，其土地使用者应当为公司、企业、其他经济组织和个人。如果划拨土地为公共服务用地则应当慎重考虑其公益属性。
需要说明的是，土地使用权登记的土地用途依据的是《土地利用现状分类》中所列举的土地二级类的名称及其含义确定，房屋登记的用途是按照《房屋测量规范》（GB/T17986.1-2000）附表A6《房屋用途分类》执行，而建筑物的规划用途则依据建设工程规划许可证文件及其所附图件上确定的房屋用途登记。因此，土地用途与房屋用途不一致属于合理情况，应当综合考虑。
实务中的几种常见情形第一种情形：权利人为营利性质的经济组织，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，用地性质为出让方式，地上附属设施为营利目的的经营使用。此种情况下，因其不具备公益属性，故其以有偿方式取得的土地等不动产参与资本运营毋庸置疑，不动产登记机构应当予以登记抵押权。常见的情况如：报业集团的新闻出版用地及地上办公楼，研究设计企业的科研用地及地上办公设施，经营性质的体育用地等。
第二种情形：权利人为营利性质的经济组织，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，用地性质为划拨方式，地上附属设施为营利目的的经营使用。此种情况下，虽然其不具备公益属性，但权利人一般具有国资属性，应当按照地方国资处置管理的规定办理。
第三种情形：权利人为营利性质的经济组织，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，地上附属设施为公用设施，为不以盈利为目的的公共基础服务设施。因此类设施属于公用性质，为公众提供基础服务，不应参与经济组织的资产运营，对此种抵押申请，登记机构应当慎重对待。常见的情况包括：社会福利用地，文化设施用地，公共设施用地，公园与绿地等。
第四种情形：权利人为非营利性质的社会团体或事业单位，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，此种情况地上附属设施为公用设施，为不以盈利为目的的公共基础服务设施，且上述权利人不应参与经济活动，登记机构不应受理其抵押登记申请。
需要指出的是，2009年全国人大常委会法制工作委员会对住房和城乡建设部《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示》的意见认为，私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第184条的规定，不得抵押。
笔者也以为，民办教育设施不宜设定抵押权，理由有二：其一，《民办教育促进法》第3条规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，第44条至第52条详细规定了国家对于民办教育的扶持与奖励政策；其二，民办教育设施设定抵押权之后，一旦抵押权实现，必将把教育设施予以拍卖或变卖，这样学校、幼儿园就很难维持，不仅办学目的难以达到，严重的可能造成学生失学，影响社会安定。
（作者：陈霄 单位：河北省石家庄市不动产登记中心）
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