我国林权纠纷的成因及调解对策
安徽松圣律师事务所 周结平
摘要：林业改革前的历史遗留问题积累为林权纠纷埋下了较多隐患，近些年，随着市场经济的发展，林地、林业的经济价值逐年提升，因此触发了一系列的纠纷。由于林权纠纷涉及面广的特殊性，高效、妥善处理好此类问题成了当下法律界关注的热点。
关键词：林权 成因 对策
林权是一种复合性的物权，一直以来，学术界和实务界都对“林权”的定义有一定争议。关于林权纠纷，根据《森林法》第十七条的规定，可以粗略地理解为“林木、林地所有权和使用权争议”，本文所述林权纠纷便是依此而论。当前，随着林权改革的深入、产业结构的调整，林业经济效益不断提升。由此，一些新、旧林权纠纷随之而来。由于此类纠纷一般涉及面较广，因此如何合法、妥善地处理好争议，成为时下必须关注的一个问题。
一、林权纠纷的成因
一般来说，法律纠纷的产生，本质上是由于利益的驱动，林权纠纷对此同样适用。由于历史的原因，我国的林地问题存在一些难以厘清的矛盾，同时，随着近些年经济版图的扩张，林地和林业这一以往没有得到重视的问题逐渐显现出来。总体来说，形成林权纠纷的原因有很多，既有现实的，也有历史的;既有人为的，也有自然的。
第一，林业经济效益日益提升让林权变得有利可图。没有利益就难以产生纠纷。农业经济时代，经济的重点从来都是以耕地为代表的具有较高经济效益的土地，而林业由于其难以利用性一直以来只是作为副业而存在。近些年，随着市场经济的深入发展，林业种植、养殖、山林采矿、观光旅游等行业得到发展，尤其是在一些临近山区的地区，城市扩张让包括林地在内的土地价值飞升。由此，一些林权不明确和有争议的林地引起的纠纷日益增多。
第二，历史上林权的历史遗留问题。林权是在上世纪八十年代的林业“三定政策”，即稳定山权、林权、划定自留山、落实林业生产责任制的基础上形成的。在这一时期，相关工作过于粗放，没有彻底解决历史遗留问题。在山林地界划分上不够明确、细致，导致近些年争议不断且难以厘清。
第三，林业管理工作混乱是产生林权纠纷的重要原因。这方面的主要表现是相关档案材料不完善。以山林权纠纷为例，由于大多数存在纠纷的土地没有经过林业行政部门的登记，以致缺乏作为确认土地产权依据的地籍档案资料。当争议产生时，各方争执不下，有时就连林业行政部门都不能弄清权属。
第四，人为制造事端也是产生林权纠纷的一个不可忽视的原因。同大多数纠纷类型一样，林权纠纷也存在人为制造的情况。随着市场经济的深入发展，林权的价值不断得到提升，群众对林地的关注度也日益增高，出于相互争夺利益的目的引发了越来越多的林地纠纷。此外，从目前的实际情况来看，很大部分的林权纠纷涉及到的当事人至少有一方是群体。在广大的农村社会，依靠村集体、村民小组甚至家族势力妨碍司法的情况并不罕见。
二、当下林权纠纷的解决方案
特定类型的法律纠纷都有其特有的一些成因，在解决林权纠纷问题时，除了要适用一般法律纠纷解决机制外，更需要考虑此类纠纷的特殊性，综合运用多种方式和手段，以高效、妥善地达成结果。
(一) 自主协商和民间调解
自主协商，即争议双方本着自愿、自治的精神，采用和平的方式协商解决矛盾。民间调解，是指双方就具体的争议问题，请求无利害关系的第三方(个人或组织)居间进行教育、疏导，促成双方达成协议。此类解决方案一般适用于争议不大、标的较小的案件，有经济、高效、不伤和气等诸多优点。
(二) 行政调解
所谓行政调解，即行政机关在进行行政管理的过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志的基础上所做的一种处理。作为一种常见的纠纷解决机制，行政调解在实践中发挥着较大的作用，基于行政机关的权威性、中立性，多数当事人还是有较强的接受调解的意愿。
但问题也同样存在。我国现行法律制度中尚没有关于行政调解的专门规定，1996年出台的《林木林地权属争议处理办法》也只是做了一些原则性的规定，并未进行细化，导致在操作中会陷入无法可依的困境。因此，行政调解一旦不成功，就会有较大的可能性进一步激化矛盾，甚至陷入漫长的复议和诉讼程序。
(三) 行政裁决
行政裁决是行政机关站在裁判者的角度，按照一定的程序和原则单方面地作出决定。由于行政裁决的主体和受案范围具有一定的法定性，因此有学者认为这一方式有一定的“准司法性”。需要注意的是，行政裁决的结果有可能是违反一方甚至是双方当事人意志的，因此在实际运用中需要尽可能地促成当事人对裁决过程、结果的认可。目前，现行《行政法》将行政裁决行为纳入行政诉讼的受案范围，对裁决结果不服的可以提起行政诉讼。
(四) 行政诉讼
在实践中，由于林权纠纷的特殊性，以及诉讼金钱、时间成本过高等原因，纠纷解决的第一步往往并非诉讼。只有在经过调解、行政处理等程序仍解决不了问题时，诉讼程序才会成为当事人最后的救济途径。但由于《行政法》确立的司法机关的权限有限，人民法院在处理林权纠纷案件时，只能对具体行政行为进行合法性审查，因此，最后只能做出维持、变更、撤销或部分维持、撤销原行政机关的处理决定的判决。
三、完善林权纠纷解决机制的几点建议
通过上文对我国现有林权纠纷解决机制的分析，笔者认为有必要进一步完善相关解决手段，进一步构建一套以行政手段为重点、诉讼手段为保障、多种手段为补充的林权纠纷解决体系。
(一) 以行政手段为重点
解决林权纠纷，应以行政处理手段为重点并在现有基础上进一步完善，理由如下：第一，与一般民事纠纷不同，林权纠纷往往与行政行为密切关联，如上文所分析，历史上的林权登记等行为有时甚至是纠纷产生的一个诱因。因此，在解决这类问题时，行政介入能够起到一定的解铃还须系铃人的作用;第二，相对于民间调解来说，由于行政主体的权威性，在实际操作中一般更容易得到当事人的认可，对于纠纷的解决会有比较好的效果;第三，与诉讼相比，行政手段的时间成本与金钱成本要低很多，因此这往往会成为当事人的首选方式，而此时的矛盾有可能并没有完全激化，在此时采用行政调解等手段妥善处理将能够避免产生更大的纠纷，产生的社会效益非其他手段可比。
(二) 司法手段为保障
法律是保障公民权利的最后屏障，一般来说也是最为可靠的一种手段。因林权纠纷产生的诉讼，分为民事诉讼与因林权纠纷产生的行政诉讼。对于前者，我国《森林法》第17条作出规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”对于后者，我国《行政诉讼法》规定了只对行政机关所做出的具体行政行为的合法性进行审查，最终只能作出维持或撤销、部分维持或部分撤销人民政府处理决定的判决。
通过司法途径解决林权纠纷问题，至少有如下几种好处：第一，司法裁判具有“终局性”，因此能为相关纠纷做一个最后的定论，避免了争议成为不稳定因素而长期存在;第二，司法机关的中立性使得处理结果在当事人之间的可接受性更强，从而有利于平息争议;第三，司法裁判具有强制性，与一般调解相比，更能够实质性地保护公民的合法权益，维护司法的权威。
(三) 多种手段为补充
首先，加强林权法制宣传。林权纠纷一般发生在较为落后的地区，民众法治意识淡薄，再加上此类纠纷往往涉及人数较多，甚至因此引发群体性事件。要预防此类纠纷的产生，最好的办法就是做好法制宣传，让无事者不生事，有事者不闹事。
其次，增加仲裁解决方式。作为一种独立的争议解决方案，仲裁有着兼具民间性与“准司法性”的优点。现行法律并没有将仲裁列入林权纠纷解决方式当中，随着近些年来此类案件的增加，越来越多的学者认为应该把仲裁纳入纠纷解决机制中。
以上，笔者通过对林权纠纷的成因与解决对策进行初步探讨，结合自身的实践，提出一些不成熟的建议，期望引起业内同行的一些关注，并借此完善林权法制的建设。不当之处，欢迎批评与指教!
作者单位：安徽松圣律师事务所
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