行政强制措施与行政强制执行的区别是什么，行政强制措施与行政强制执行的区别下列表示正确的是
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行政强制措施与行政强制执行的区别与联系
行政强制的种类和实施程序如下：
行政强制的种类：
行政强制措施：
限制公民人身自由。
查封场所、设施或者财物。
扣押财物。
冻结存款、汇款。
其他行政强制措施。
行政强制执行：
加处罚款或者滞纳金。
划拨存款、汇款。
拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。
排除妨碍、恢复原状。
代履行。
其他强制执行方式。
行政强制实施程序：
一般程序：
除当场采取行政强制措施外，事前须经局案件主管局长批准，然后由两名以上行政执法人员实施。
出示执法身份证件和行政强制措施决定书。
当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、救济途径以及当事人依法享有的权利。
听取当事人的陈述和申辩。行政执法人员应该充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。
采取强制措施。
制作现场笔录。现场笔录由当事人、见证人和行政执法人员签名或者盖章，当事人不在现场或者当事人、见证人拒绝签名或者盖章的，应当在笔录中予以注明。
查封、扣押程序：
经局案件主管局长批准，有下列情形之一的，可以对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施：
发现违禁物品的。
防止证据损毁的。
防止当事人转移财物逃避法定义务的。
法律规定的其他情形的。
对重大案件或者数额较大的财物需要实施查封、扣押的，除法律另有规定外，应当由法制部门进行审核。
出示执法证件，当场交付当事人查封、扣押决定书。查封、扣押决定书应当载明以下事项：
当事人姓名或者名称、地址。
查封、扣押的理由和依据。
查封、扣押物品的名称、数量和期限。
申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
冻结程序：
行政机关实施冻结应当向金融机构交付冻结通知书。
金融机构接到冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。
行政机关实施冻结后，应当在法定期限内作出处理决定。冻结期限届满，行政机关应当及时作出解除冻结或者处理的决定。
行政强制执行程序：
行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式以及涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式，当事人依法享有的陈述权和申辩权。
当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址，强制执行的理由和依据，方式和时间，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，行政机关的名称、印章和日期。
对于金钱给付义务的强制执行，行政机关依法作出加处罚款或者滞纳金的决定，应当在催告书中明确告知当事人加处罚款或者滞纳金的标准。在催告期间，有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
对于需要采取代履行方式强制执行的，行政机关应当在代履行前再次催告当事人履行义务。当事人履行义务的，行政机关应当停止代履行。代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督。代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。
行政强制措施与行政强制执行的区别有哪些
来源：【《法律适用》杂志】
编辑提示：《法律适用》于2024年第7期刊发了中共中央党校（国家行政学院）胡建淼教授撰写的《一个行政行为的新概念：综合行政行为》一文，致力于以实践法学研究助力中国法学自主知识体系构建。该文章被《新华文摘》2024年23期（论点摘编）转载。现将文章全文予以回顾，以飨读者。
文章原载于《法律适用》2024年第7期“法学论坛”栏目，第37-46页。作者简介及文中所涉及的法律法规等按刊发时的内容转载。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
*胡建淼，中共中央党校（国家行政学院）一级教授、博士生导师，专家工作室领衔专家。
摘 要：我国行政法中“行政行为”概念因受德国行政法“行政处分”影响，长期被限定为单一行政行为，如行政命令、行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政裁决、行政征收、行政征用等等。这几十种行政行为不仅与行政诉讼的案由和裁判相衔接，部分还与行政立法相对应。这种“一对一”的理论和制度模式虽为学习和实施行政法带来了便利，但其忽视了综合行政行为的存在。综合行政行为是指一个或多个行政机关围绕同一个行政目的，针对特定公民、法人或者其他组织，先后紧跟作出的数个或数十个行政行为，这些行政行为之间相互紧密关联、不可分离。其往往出现在征收补偿、强制性行政接管、金融监管限制措施和政策性关停企业等过程中。综合行政行为是单一行政行为的一种例外和补充。从理论上确立“综合行政行为”新概念，并建构有关配套制度，有助于促进行政行为理论的完善和成熟，加强行政复议和行政诉讼对相对人权益的保护，减轻相对人的诉累，节省权利救济成本，特别是司法资源，提高实质化解行政争议的效率。
关键词：行政行为 新概念 综合行政行为 单一行政行为
一、问题的提出
我国行政法中“行政行为”概念系借用德国行政法中的“行政处分”（Verwaltungsakt）并对其改造而来，因而长期被限定为由行政主体基于行政关系针对特定行政相对人（公民、法人或者其他组织）作出的关系相对人权利与义务的公法行为。行政行为不仅被标注“具体性”（具体行政行为），而且同时被标注“单一性”（单一行政行为）。行政行为被切割为一个个单一性行为，如行政命令、行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政裁决、行政征收、行政征用等等。它尽可能与行政立法相对应，如为“行政许可”制定行政许可法，为“行政处罚”制定行政处罚法，为行政强制措施和行政强制执行制定行政强制法，我们还呼吁制定行政收费法、行政征收法、行政征用法、行政补偿法等等。同时，它又与行政诉讼的案由相对应。最高人民法院将行政案件案由细分了100多种。《行政诉讼法》第49条将“有具体的诉讼请求”列入行政相对人提起行政诉讼的必备条件之一。“有具体的诉讼请求”不仅被最高人民法院细化为9种具体请求，而且又被进一步解释为只能针对单一行为，而不能针对综合行为提起诉讼，否则公民、法人或者其他组织必须承受不予受理或者驳回起诉之不利后果。
在单一行政行为概念和制度的背景下，凡行政机关作出一个综合（性）行政行为，公民、法人或者其他组织就不得不被要求将其分解为数个甚至十几个单一行政行为进行单独起诉，法院也不得不将其作为数个甚至十几个单一行政行为进行单独审理。其实，这些案件之间相互联系、很难分割，诉讼中往往互为因果，互相成为中止诉讼的事由，这给行政相对人造成诉累，给人民法院增加了司法成本，背离实质性化解行政争议的总要求。
提出和确立一个行政行为的新概念——综合行政行为，并相应地构建对综合行政行为的行政复议和行政诉讼机制，已显得十分迫切和重要。
二、综合行政行为的客观存在
在现实中，综合行政行为并不鲜见，例如：
征收补偿。征收补偿首先包括征地补偿。征地是指政府出于公共利益的需要，依照法律规定，将农村集体所有的土地征为国家所有，并给予补偿的行政征收行为。由于其必须以补偿为条件并且与补偿同步推进，因而征地与补偿往往被捆绑在一起。征地确定之后，有关政府及部门会紧跟作出一系列行为，包括征地的批准行为与实施行为，实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地、强制搬迁等。其次，征收补偿还包括国有土地上的房屋征收补偿，该行为的过程和综合性特点与上述情况雷同。如果当事人对前提性的征收决定不服，势必对后续性一系列行为都不服，进而提起数个或数十个行政诉讼……
强制性行政接管。是指政府金融监管机构针对违法经营或者出现重大风险的金融公司，依照法律规定直接接管或者指定有关组织接管该公司以处理危机的法律制度。它可以接管公司，也可以接管项目。这种接管行为具有综合性，政府金融监管机构针对金融公司启动接管之后，往往紧跟作出一系列决定和措施，包括对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员通知出境管理机关依法阻止其出境，申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利，等等。目前，商业银行法、银行业监督管理法、保险法、期货和衍生品法、证券法、证券投资基金法和《市政公用事业特许经营管理办法》等都规定了行政接管措施。
金融监管限制措施。它是指政府金融监管机构在金融公司出现违法经营或者重大风险时，依照法律规定，针对有关公司和人员，限制其权利或要求其履行义务的一系列行为。根据《银行业监督管理法》第37条和《信托公司股权管理暂行办法》第66条，政府金融监管机构可以针对有关公司股东、人员，责令其转让股权，限制其参与经营管理的相关权利，包括股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等。金融监管限制措施可以发生在行政接管期间，也可以发生在非行政接管期间。其同样属于一种综合行政行为。
政策性关停企业。这是近几年出现和形成的一种新行为，常指地方政府以行政命令或任务的形式要求企业关闭并停止经营。关停行为带有明确的政策导向性，也有明确的指向性，针对的一般是某个特定区域内带有特定特点的企业。其往往是在某项环境整治运动下作出的一种综合性行为。这种行为的特征是：一是往往以政策为依据。其主要以政策而不是法律为依据，不遵循法律程序，大多没有事先告知，不给当事人陈述、申辩和听证机会，又不明确合理的关停期限。二是以目的为导向。为了关停企业而关停企业，围绕这一目标而寻找各种理由并采取各种手段，最后造成各种理由和行为之间的混用和冲突。三是“运动式”“一刀切”地推进。四是不给当事人诉权。由于这类行为往往被贴上“政治任务”的标签，所以当事人申请行政复议，复议机关大多不受理；当事人提起行政诉讼，人民法院也大多不受理。为此，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，严厉制止地方“采取集中停工停产停业等‘一刀切’方式”。从行政法的角度说，行政机关针对一批特定的企业作出的强制性关停就属于一种具体行政行为，而且是一种多个行为混合的综合行政行为。这种行为以政府作出关停企业决定为前提，接着政府的各职能部门和下级政府紧跟作出一系列行为：作出处罚（以当事人违法为由）、撤销许可（以当事人不符合许可条件为由）、阻断道路（以实现关停企业为由）、拆除厂房（以厂房是违法建筑为由）、实施征收（以公共利益为由），等等。
列入黑名单。将“失信当事人”列入“黑名单”，是近几年社会上流行的管理手段。这里的“失信当事人”前几年被称为“不文明行为人”，后几年称“失信当事人”。有的领域限定为“严重失信当事人”。但其实，列入“黑名单”的行为人范围非常广泛，幅度很大，从违反道德的“不文明行为人”、一般的“违法者”，直到“犯罪行为人”。公民、法人或者其他组织一旦被列入“黑名单”，当事人的一系列权利被连锁剥夺或限制，甚至还连带其子女和家属。行政处罚法2021年修订时并没有将其列入处罚的一种手段，因而其不受行政处罚法的规制。行政处罚法之所以没有将“列入黑名单”纳入行政处罚范围，其中一个理由是：它具有综合的功能，不仅仅是处罚。客观上该行为确实与行政处罚法所规定的13种处罚手段不同，后者都是单一性的，而前者是综合性的，所以才被排除在行政处罚的种类和手段之外。
交通管制。它是指县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，依照法律和法规规定在一定的区域和时间内，对车辆和人员通行采取的控制措施。《人民警察法》第15条规定：“县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。”交通管制也是一项综合性管理措施，既针对车辆，也针对行人；既包括行政命令和行政处罚，也包括行政强制措施与行政强制执行。
防疫封控。在前几年的疫情防控中，有关政府部门一旦作出一个“封控”决定，无论“封控”一个城市、一个村庄还是一个住宅小区，都包含并紧跟一系列的行政手段，包括发布封控命令，封闭车站、码头和各类公共活动场所，甚至封锁一个住宅区，同时关闭企业和营业场所，责令停止生产和经营，对违反者进行快速行政处罚，等等。可见，防疫封控也是一项综合性行为，而且大多属于行政行为。
串联式行政许可。为方便人民群众，提高政府的办事效率，我国行政审批实施了“放管服”改革，出现了一系列串联型行政许可审批。在串联型行政许可审批流程中，当事人从一个窗口提交申请，到最后一个窗口获取审批结果，中间由多个行政机关的多个行政许可行为或其他行政行为组成。
综合行政行为虽然也是一种具体行政行为，因为它所针对的对象具有特定性，但不属于单一行政行为。一个综合行政行为往往系由多个单一行政行为组成，而且这些单一行政行为之间具有密切的关联性。数个或十几个单一行政行为的作出，往往时间短、紧跟性强；它们可以一并作出，也可先后作出；可以由几个行政行为组成，也可由十几个、几十个行为组成；有时，这些行为之间还相互矛盾。
三、在单一行政行为概念和制度背景下的困境
凡是存在的就是必然的。综合行政行为的客观存在，最终还是由行政管理的特点所决定。有的监管行为具有单一性，而有的监管行为具有综合性。
我国现行的“行政行为”主要是指具体行政行为，并且是单一行政行为，如行政命令、行政确认、行政许可、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等等。这些单一行政行为，不仅随着立法的推进，与立法相对应，如行政许可法对应行政许可行为，行政处罚法对应行政处罚行为，行政强制法对应行政强制行为（包括行政强制措施与行政强制执行），而且随着行政诉讼制度的完善，逐步与行政诉讼案由相对应。与这一法律制度和司法实践相适应，行政法学关于将“行政行为”定位于单一行为的理论和立场也已基本定型。这种“一对一”的理论和制度模式虽为学习和实施行政法带来了便利，但它完全忽视了一种综合行政行为的存在，并且还会抵触、阻却对综合行政行为的承认。
现实中综合行政行为的客观存在及单一行政行为理论体系对它的排斥，带来一个困境：一方面，行政主体针对特定的相对人作出了或正在作出由几个，甚至十几个单一行政行为组成的综合行政行为，而且这一发展趋势还在加强；另一方面，相对人对其不服的，在现有的制度和理论背景下，无法针对综合行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，不得不将其拆分成几个，甚至十几个单一行政行为寻求权利救济，行政复议机关和人民法院对该综合行政行为也不得不拆分为几个，甚至十几个单一行政行为进行受理或立案，同时也不得不将它拆分为几个或十几个单一行政行为分别适用对应法律。这既增加了公民、法人或者其他组织的诉累，也浪费了行政复议资源和行政诉讼的司法资源，与实质性化解行政争议的目标和方向正好相反。
例如，某地方镇政府几年前招商引资，引入一家民营企业投资一个内江码头。在政府的支持和帮助下，投资方租用了一部分集体土地，建设了一些厂房和设施，申请并取得了企业登记、营业执照，特别是《港口经营许可证》和《港区岸线使用许可证》等有关许可。几年后，在内江大整治的背景下，地方政府将其列入整治范围并决定关停，接着就作出了一系列行为：先是向企业发出“责令关停”的《通知》。理由是当事人违反了环境保护法，依据《环境保护法》第60条作出该决定。这从性质上说是一个行政处罚决定。当事人还来不及起诉，当地政府又发出了第二个《通知》，说是为了公共利益，命令企业关停，并可给予对折补偿。这其实是一个行政征收补偿决定，但与前一个行政处罚决定完全矛盾。正当企业要对这两个《通知》提起诉讼时，地方政府又封锁了该企业的码头道路，理由是为了实施对企业的关停而采取的强制措施。这其实是一个行政强制措施行为。之后，地方政府又来拆厂房和设施了，理由是对违法建筑的强制拆除。当企业准备挨个提起行政诉讼时，又一行政行为出来了，有关部门决定收回其许可证……在本案中，地方政府和有关部门在短短的1个月之内，连续作出了行政处罚决定、行政征收决定、行政补偿决定、行政强制措施和行政强制执行，还有撤回行政许可等多个行政行为，当事人紧跟着分别起诉，疲惫不堪……类似情况在地方并非个案。
四、综合行政行为概念的提出和制度构建
（一）确立“综合行政行为”概念及构建相应制度的意义
为了走出上述困境，确立“综合行政行为”的概念和理论并建立相应制度非常重要而迫切。因为“概念是在这个世界上进行思考和行为的工具。”
第一，确立“综合行政行为”概念乃是对传统“单一行政行为”概念的补充，从而拓宽人们对“行政行为”概念的认识，推进行政行为理论的成熟和完善。这一新概念的提出意味着，行政行为不仅包括单一行政行为，还包括综合行政行为。单一行政行为属于行政行为的常态，综合行政行为则是行政行为的一种特殊状态。对行政行为的认知停留在单一行政行为上是不全面的。行政行为既包括常态型的单一行政行为，同时还包括少量的、特殊形态的综合行政行为。
第二，以“综合行政行为”概念为基础，在制度上相应地确立一个新规则：当事人可以一次性对综合行政行为申请复议或提起诉讼，有权机关可对综合行政行为作综合性的合法性审查并作出一次性的裁判，这样既可减轻公民、法人或者其他组织的诉累，也可节省权利救济成本，特别是司法资源。
第三，避免程序空转，有助于实质性化解行政争议。目前，对于综合行政行为中的单一行政行为进行分拆规制和诉讼，这种由行政行为碎片化所决定的行政诉讼碎片化，会让权利救济程序空转，不利于一次性从实质上化解行政争议。如果对综合行政行为，当事人可以进行一次性打包申请复议或提起诉讼，有权机关也可以作一次性、综合性的法律审查，最终可以作出一次性、综合性的裁判，这就可以避免上述困难。
（二）综合行政行为的概念和特征
所谓综合行政行为，系指一个或多个行政机关围绕同一个行政目的，针对特定公民、法人或者其他组织，先后作出的数个或数十个行政行为，这些行政行为之间相互紧密关联、不可分离，当事人可以一次性综合申请权利救济，权利救济机关可以对其作出一次性、综合性法律审查并作出一次性、综合性裁决的具体行政行为。综合行政行为是单一行政行为的对称、例外和补充，是行政行为的一种特殊状态。这种行为具有下列法律特征：
第一，综合行政行为可以由一个或多个行政机关作出。综合行政行为是行政行为的一种特殊形态，由行政机关针对相对人作出。它可以由一个行政机关先后作出多个行政行为，也可以由几个行政机关各自作出多个行政行为。
第二，综合行政行为是针对特定相对人作出的具体行政行为。综合行政行为也是一种具体行政行为，不是抽象行政行为。因为它是针对特定的相对人，而不是针对不确定的相对人作出的行政行为。这里的相对人可以是一个公民、法人或者其他组织，也可以是多个公民、法人或者其他组织。
第三，综合行政行为由数个或数十个单一行政行为组成。如果行政机关只作出一个行政行为，那就不可能是综合行政行为。综合行政行为必然由数个或数十个单一行政行为所组成。
第四，综合行政行为围绕一个具体的行政目的，多个单一行政行为相互关联。组成综合行政行为的多个单一行政行为可以先后作出（但非常接近），也可以同时作出，但它们之间必须具有高度的关联性，即互为条件、互为因果、互为依据等等。虽然多个单一行政行为之间会发生冲突和矛盾，但都是基于同一行政目的并为了这一目的而作出的，如关停某些企业、征收某一土地和房屋等。
第五，综合行政行为是在权利救济中可以一次性打包处理的行政行为。这正是基于综合行政行为概念拟建立的制度规则。它意味着，针对综合行政行为的权利救济，无须拆分成多个单一行政行为分别进行复议或诉讼。相对人可以将多个单一行政行为打包成一个综合行政行为一次性申请复议或提起诉讼，行政复议机关和人民法院也可以将其作为一个行政行为进行综合性法律审查，并通过一个裁判最终处理行政争议。
（三）综合行政行为的外部边界
正如有的专家所说，“中心由周边构成。”不解决综合行政行为的外部边界，就无法真正搞清楚综合行政行为的内涵。
1.综合行政行为与单一行政行为
单一行政行为是综合行政行为的对称，它是由一个行政主体针对一个相对人作出的具有单一法律功能的行政行为，而综合行政行为则是由一个或多个行政主体针对一个相对人作出的多个相互关联的行政行为的组合体。如果说单一行政行为是行政行为的单一细胞，那么，综合行政行为乃是由多个单一行政行为所组合的行政行为结构形式，它是多种细胞的组合。
2.综合行政行为与共同行政行为
共同行政行为系指两个以上的行政主体作出同一个行政行为。这在联合执法中比较多见，往往表现为一个行政决定由多个行政主体共同署名。与综合行政行为的区别在于：共同行政行为是多个行政主体作出同一个单一行政行为，而综合行政行为则是一个或多个行政主体作出多个单一行政行为，只是由于这些单一行政行为互相之间具有关联性，我们才在理论上将其视作一个行政行为，即综合行政行为。
3.综合行政行为与抽象行政行为
具体行政行为与抽象行政行为是行政行为的一对基本范畴。由于前者主要表现为行政决定，后者主要表现为行政规定。因此，现在行政法理上的一个趋势是以“行政决定与行政规定”代替“具体行政行为与抽象行政行为”。尽管如此，它们之间的划分标准还是同一的：具体行政行为是指由行政主体针对特定相对人作出的有关其权利与义务的，只一次有效的行政决定；抽象行政行为系指由行政主体针对不特定相对人制定的有关其权利与义务的，并可反复适用的行为规则。综合行政行为既不对应具体行政行为，也不等同于抽象行政行为，它只是具体行政行为中的一种特殊形态和特殊结构形式。行政行为可以分为具体行政行为与抽象行政行为，而具体行政行为又可分为单一行政行为与综合行政行为。所以，综合行政行为与抽象行政行为没有直接的对应关系。
4.综合行政行为与一般行政行为
一般行政行为系从德国“一般行政处分”（Allgemeinverfügung）概念而来，目的在于解决“具体行政行为与抽象行政行为”之间的“中间状态”。行政法学将行政主体针对特定相对人作出的，并具有一次性效力的行为定性为具体行政行为，而将行政主体针对不特定相对人作出的，并可反复适用的行为定性为抽象行政行为。但在现实中还会出现一些虽然针对不特定相对人，但行为具体且具有一次性效力的行政行为，如关于更改某街道地名的行政决定。这种行为就被定性为一般行政行为（一般行政处分），而一般行政行为可视作具体行政行为。可见，一般行政行为与综合行政行为也没有直接的关联，一般行政行为可作为一种特殊的单一行为而被纳入行政行为之中。
五、技术上的难题与出路
当我们站在刚刚确立的综合行政行为新概念基石上，从理论和制度两个维度高歌猛进时，又顿时遇到了不少棘手问题。尽管这些问题主要出现在技术层面上。
一是，如何综合不同的行政主体？
组合综合行政行为的多个单一行政行为如果是由同一行政主体作出的，将其捆绑为一个综合行政行为不算难事，如果由多个行政主体作出，将其捆绑为一个综合行政行为似乎理论上很难接受，技术上也很难操作。但如果我们能确立“最高一主体并且上吸下”原则，就能处理好这一问题。
“最高一主体”，是指当多个行政行为由多个行政主体作出时，如果最高的行政主体只有一个，其他行政主体都属于这一行政主体的下属主体，就可以将它们作为一个综合行政行为对待。比如，县人民政府决定征收某房屋，征收补偿工作由县人民政府的多个工作部门和乡镇人民政府实施，县人民政府的工作部门和乡镇人民政府都是县人民政府的下属单位，这就可以把县人民政府作出的决定、县人民政府各工作部门作出的多个行政决定和乡镇人民政府作出的行政行为打包成一个综合行政行为。但如果最高行政主体存在两个以上，它们之间没有隶属关系的，就不宜作为综合行政行为，如两个县人民政府对某一事项分别作出两个行政行为或共同作出一个行政行为，这不属于综合行政行为，也不应当视作综合行政行为。
“上吸下”，是指上级吸收下级。在上述情况下，当多个行政行为由多个行政主体作出，并且它们之间具有隶属关系的，无论是行政诉讼被告或是被诉的行政行为，都可采取上级吸收下级的方法解决。在诉讼管辖上同样应当根据上级行政主体的级别来确定。
支撑上述原则的理由是，多主体的行为和一系列的行为，本质上都是各下级机关在落实上级行政机关的行政意图。上级机关的行为解决了，下级机关的行为就迎刃而解了。再者，上级行政机关对下级行政机关本来就具有监督之责。为此，当多个行政主体围绕同一行政目的作出多种单一行政行为时，可以将它们视作一个综合行政行为对待，并由最高行政主体作被告。
二是，如何综合不同的行政行为？
如果将不同的单一行政行为组合为一个综合行政行为对待，还会遇到一个麻烦：行政相对人对一个综合行政行为中的多个单一行政行为，只接受这几个行为而不接受另几个行为的，怎样进行权利的救济？比如当事人接受征收决定，但不接受补偿决定。
为此，我们需要为综合行政行为补充一个条件，只有行政相对人对于所有单一行政行为的态度是一致的，方可打包成一个综合行政行为，否则依然各自作为单一行政行为对待。比如说，当事人不服征收决定，那么其就当然地不服基于征收而配套作出的一系列行为，包括不服补偿决定和拆迁决定等，那么这一系列决定就可以被打包成一个综合行政行为。但如果当事人同意征收，只是不同意补偿（认为补偿不足）；或者也同意补偿，只是不同意拆迁（因违法拆迁而损害了当事人利益），那么，就不能将这些决定打包成综合行政行为，只能针对各自的单一行政行为进行单一式的权利救济。
三是，如何综合不同相对人的态度？
依然以房屋征收补偿为例。如果房屋征收补偿的对象是一批人而不是一个人，在一批人之中，有的同意征收补偿，有的不同意征收补偿，这对综合行政行为的成立是否具有影响？回答是否定的。
综合行政行为是一个单一概念而不是综合概念。综合行政行为中的“综合性”是指“行为”的属性，而不是“概念”的属性。某些行为是否属于综合行政行为，不是就相对人的整体而言，而是对个体相对人而言的。如果房屋征收补偿的对象有100户，综合行政行为不是针对100户的整体而言的，它只是针对某一户所形成的概念。因为相对人不服房屋征收补偿而申请行政复议或提起行政诉讼不是以全体人员的态度为标准，只是以单独的个人态度为标准。所以，综合行政行为的相对人对综合行政行为的态度是否一致，不影响对综合行政行为的认定。
四是，如何综合前后不同行政行为的起诉时间？
如前所述，综合行政行为可以表现为一个或多个行政机关围绕一个行政目的而先后作出的多个行政行为，那么，相对人应当针对第一个行政行为起诉，还是针对最后一个行政行为起诉？在这一过程中，相对人根本无法知道和预测会有哪些行政机关在什么时间作出什么行为。相对人起诉第一个行政行为显然不能覆盖事后所有的行政行为，若起诉最后一个行政行为，那么，其冒着超过针对前面行为的起诉期限风险还不知该等待多久。这在技术上显然是无法操作的。
为此，我们必须确立这样的操作规则：只要在相对人对第一个源头性行政行为提起行政诉讼且在人民法院作出判决之前，行政机关接着作出的行政行为，相对人只要报告给法院即可，无须再作单行起诉，人民法院应当一并审查，并作出一个综合性的裁判。如果相对人只对最后一个行政行为提起诉讼，并且这一行政行为已吸收了以前的行政行为，或者成为以前行为的结果，人民法院也可一并连带审查以前的行为。
五是，如何作综合性裁判？
那么，在行政诉讼中，人民法院如何对综合行政行为作出司法裁判？是否可以作出一个综合性的裁判？笔者认为是可以的，并且是应当的。
以前人民法院之所以针对各个单一行政行为作出各个裁判，是因为其以被诉“行政行为”为基点，任务是审查该行政行为的“合法性”。如果以“行政争议”代替“行政行为”这一基点，任务就会从审查行政行为的合法性转变为解决行政争议，在这样的基点上作出综合性的司法裁判就会容易得多。比如在征收补偿过程中，如果以行政行为为基点，那么，人民法院的重点是审查在征收补偿过程中每一个行政行为是否合法，但如果以行政争议为基点，那么该类案件的本质恰恰在于是否应当征收的问题。只有解决了这一问题，才彻底解决了案件中的所有问题。为此，人民法院针对该综合行政行为作出一个是否应当征收的综合性裁判，落脚点就发生了变化。行政复议也是同理。
六、结语：期待
笔者意识到，本文只是提出了问题而尚未全面、彻底、圆满地解决这些问题，期待我国行政法学界和行政法实施部门以此为起点，推进研究和实践尝试。
如果综合行政行为这一概念能够成立，那么就期待在行政复议法、行政诉讼法的下一次修订中明确规定：公民、法人或者其他组织对于综合行政行为不服的，可以一次性申请行政复议或提起行政诉讼，行政复议机关或人民法院可以作综合性审查并作出一个综合性裁判。
（责任编辑：李国慧）
文章来源：《法律适用》2024年第7期
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行政强制措施与行政强制执行的区别举例
据统计，全国法院近三年来审理涉市场准入一审行政案件57880件，占全部一审行政案件的6.46%，总体态势较以往稳中有增，反映出市场活跃度和完善市场准入制度的迫切性。
但是很多人其实对行政诉讼不是很了解。什么是行政诉讼？和民事、刑事诉讼有什么区别？如何提起行政诉讼呢？
行政诉讼
行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对行政行为进行审查并作出裁判的诉讼活动。
因此，行政诉讼原告是认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。例如，某企业认为环保部门对其作出的罚款决定不合理，该企业就可以作为原告提起行政诉讼。
被告是作出被诉行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。如公安机关、工商行政管理局、税务机关等。如果是经过复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关为被告。
简单来说，也可以理解为“民告官”。
行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼是我国诉讼制度的三大基本类型。
民事诉讼是平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系纠纷而提起的诉讼，例如合同纠纷、借贷纠纷、离婚诉讼等。
刑事诉讼是国家司法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依法查明犯罪事实、惩罚犯罪分子、保障无罪的人不受刑事追究的活动。它主要解决刑事犯罪问题，即国家与犯罪分子之间的争议。
受理范围
人民法院可以受理哪些行政案件呢？《行政诉讼法》有明确规定。
第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
例如，某企业因涉嫌环境污染，被当地环保部门处以罚款 100 万元的行政处罚。该企业认为罚款金额过高，且自身已采取了相应的环保措施，对环保部门的处罚决定不服，就可以提起行政诉讼。
例如，某行政机关内部对其工作人员进行了工作安排和部署，该行为不对外产生法律效力。工作人员对该工作安排不服，向法院提起行政诉讼，人民法院不予受理。
管辖法院
在了解了行政诉讼的受案范围后，我们对哪些行政行为可以提起诉讼有了清晰的认识。然而，当公民、法人或其他组织决定通过法律途径维护自身合法权益时，确定由哪个法院来审理案件同样至关重要。
这便涉及到了行政诉讼的管辖问题。
管辖的确定不仅关系到当事人的诉讼便利，也影响着法院审判的公正与效率。
根据《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼的管辖分为法定管辖和裁定管辖。法定管辖分为级别管辖和地域管辖。
《行政诉讼法》第十四条至十七条规定了各级人民法院的管辖范围。基层人民法院管辖第一审行政案件。这是级别管辖的一般原则。
行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
这种管辖方式遵循 “原告就被告” 的原则，旨在便利当事人诉讼、便于法院通知、调查取证与执行，同时尊重法规、规章及其他规范性文件效力的区域性，避免出现区域规范冲突，并防止滥诉。
除此之外，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。其中，“原告所在地” 包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。这种规定的主要目的是方便公民起诉，防止行政机关规避法律。
此外，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
审理程序
行政诉讼的流程是十分复杂的，若是一一细说，可能占用太大篇幅，那么我们就简单叙述一下整体的审理程序，便于大家做好提前准备。
1、起诉。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
2、审理前的准备。人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
将开庭的时间、地点通知当事人和其他诉讼参与人。如果是应公开审理的案件，公告当事人姓名、案由和开庭时间、地点。
3、开庭审理。开庭审理包括宣布开庭、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议和宣判等环节。在法庭调查阶段，当事人陈述诉讼请求和答辩意见，出示证据，进行质证。
简单来说，这个阶段就是讲事实，摆证据，说诉求。
人民法院应当在立案之日起 6 个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。
4、上诉。当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起 15 日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起 10 日内向上一级人民法院提起上诉。
第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理，并应当在收到上诉状之日起 3 个月内作出终审判决。
5、执行。行政诉讼判决、裁定等生效后，当事人必须履行。一方当事人不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。
另外，人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序。
结语
行政诉讼的价值，不仅在于解决个案纷争，更在于构建 "权由法定、权依法使" 的法治信仰。当公民敢于拿起法律武器，当法院勇于守护公正底线，行政权力的边界才能清晰如刻，法治中国的大厦才能根基稳固。
鉴于行政诉讼涉及诸多复杂的法律问题，建议大家在必要时寻求专业律师的帮助。
专业律师具备丰富的法律知识和实践经验，能够为当事人提供专业的法律咨询和代理服务，帮助当事人更好地理解法律规定，制定合理的诉讼策略，提高诉讼的成功率，从而更有效地维护当事人的合法权益。
编辑：众众
审核：琪琪
法律审核：小元律师
行政强制措施与行政强制执行的区别简答题
“整治违规异地执法和趋利性执法司法”近期出现的频率非常之高。从今年的政府工作报告，到最高人民检察院、最高人民法院工作报告，无不把它当作一项重点工作提及。因为这关乎法治化营商环境和全国统一大市场建设，在经济恢复发展的关键期，影响至深。
到底如何整治？近日，公安部、最高检有了具体部署。
最高检部署专项监督
聚焦11个方面重点任务，解决涉企执法司法突出问题
作为我国最高法律监督机关，最高检于3月26日专门召开会议，部署全国检察机关开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督。
最高检检察长应勇在会上作了专门讲话。他把专项监督定位为“一项年度重点任务”，并提出“党的中心工作推动到哪里，检察工作就要跟进到哪里”。要求坚决纠正利用刑事手段干预经济纠纷，健全检察环节依法甄别纠正涉企冤错案件机制，坚决防治办案与利益挂钩。
会议透露，最高检还制定了《检察机关开展“违规异地执法和趋利性执法司法专项监督”工作方案》。虽然工作方案并未公开，但最高检副检察长葛晓燕在作工作部署时，提到要聚焦11个方面重点任务。
根据官方报道，葛晓燕在讲话中重点提到了以下六个方面：
要突出涉企刑事案件的监督办案，依法加强涉企刑事案件立案监督、强制措施监督等，依法纠治以刑事手段插手民事经济纠纷，合力推动涉企刑事“挂案”清理。
要深入推进虚假诉讼专项监督行动，完善办案机制，充分发挥民事、刑事检察监督职能，既注重纠正虚假诉讼涉及的民事案件，又注重查办相关刑事案件。
要依法加强对审判和执行活动中违法“查扣冻”涉企财物的监督，依法保障企业生产经营活动。
要依法强化对在履行法律监督职责中发现的行政违法行为的监督，推动治理小过重罚、重过小罚、以罚代管等问题，依法规范推动行刑反向衔接，防止当罚不罚。
要注重以检察公益诉讼营造公平有序市场竞争环境，加强反垄断和反不正当竞争检察履职探索，推动构建开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度体系，服务构建全国统一大市场。
要依法查处司法工作人员在办理涉企案件中相关职务犯罪，依法惩治司法腐败、维护司法公正。
由此可以看出，专项监督的重点指向了公安、市场监管等行政执法机关以及司法审判机关。应勇在当天的会议上也提出，检察机关要加强与纪检监察机关、公安机关、人民法院、行政执法机关等协作配合，完善信息共享、线索移送、类案研判等工作衔接机制，增强工作合力。
应勇还明确，检察机关开展专项监督是规范涉企执法专项行动的有机组成部分，要根据党中央统一部署要求，在规范涉企执法专项行动的整体统筹下开展工作。
公安部部署专项行动
提出要严教育、严制度、严监督、严查纠
去年以“远洋捕捞”为代表的违规异地执法和趋利性执法司法引发社会讨论后，很快受到高层关注。
去年9月召开的中央政治局会议提到，要帮助企业渡过难关，进一步规范涉企执法、监管行为；去年12月召开的中央经济工作会议提出“开展规范涉企执法专项行动”。今年两会期间，“开展规范涉企执法专项行动”被写入政府工作报告。
去年以来，地方检察机关和最高检曾发布多起公安机关违规异地执法的典型案例。
浙江省人民检察院发布的一起趋利性执法典型案例显示，2023年6月11日，外省某县公安局民警杨某某、协警占某某为谋取个人非法利益，以配合公安机关调查案件为由，将企业家沈某从江苏吴江家中带走，后沈某乘二人不备在浙江湖州德清县境内跳车逃跑并报警。最终，杨某某、占某某被判犯滥用职权罪，分别被判处有期徒刑八个月、有期徒刑七个月。
最高检发布的一起典型案例显示，在某化工企业冻结资金监督案中，因有涉诈资金汇入，该公司账户先后被多家外地公安机关冻结，账户内24亿余元经营资金无法使用，存在被超额冻结、整体冻结等不当冻结情形。
在最高检部署专项监督前一天，3月25日，公安部召开全国公安机关规范涉企执法专项行动动员部署会。
据新华社报道，公安部部长王小洪在会上强调，要充分认识开展规范涉企执法专项行动的重要意义，坚持“一件事”全链条治理，强化系统施策、综合治理，以坚决的态度、刚性的要求、严格的措施，着力根治涉企执法突出问题，着力完善可执行、可检查、可追溯的执法监督体系。
王小洪要求，要找准涉企执法存在的突出问题，刀刃向内、动真碰硬，采取更具针对性、更有实效性的措施，以“严教育”切实提高全警法治素养、执法能力，以“严制度”进一步堵塞漏洞、明确界限，以“严监督”把问题发现在早、解决在小，以“严查纠”做到查纠一案、警示一片、规范一域，务求取得可感可及可见的成果。
此外，在今年1月13日召开的全国高级法院院长会上，最高法院长张军也专门提到，审判执行工作中要坚决克服地方保护主义，严防趋利性执法司法。
最高法提出，要深刻认识趋利性执法司法的严重危害，严格依法加强对相关案件的审查，聚焦扩张管辖、以轻缓刑威胁诱导认罪认罚等情形，建立健全甄别、处置、防范机制。要支持、监督行政机关依法行政、守信践诺，依法监督、纠正违法利用行政手段干预经济纠纷问题，加强对查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行的司法监督。
法学专家
异地执法应确保“双主体”，防范司法权的地方化
对违规异地执法和趋利性执法，并非没有制度约束，但为何屡禁不止？浙江大学数字法治研究院副院长高艳东向新京报记者分析，异地趋利性执法的一大原因是，执法工作与罚没收入挂钩。
高艳东指出，目前，各地的罚没收入主要归地方国库。按照2021年财政部《罚没财物管理办法》的规定，除特殊情况外，“罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库”。办法同时规定了“罚没财物管理工作应遵循罚款决定与罚款收缴相分离”，但实践中并未完全落实。
“一旦公务人员可以从执法活动中获利，执法标准将发生异化。”高艳东指出，实践中，一些公安机关独自在异地办理涉企案件，这种异地独自执法缺乏权力制约，容易把违规升格为违法，把违法变成犯罪。
高艳东介绍，公安部很早便出台了制度约束异地执法行为。2020年，公安部印发《公安机关异地办案协作“六个严禁”》，明确规定“严禁未履行协作手续，跨县及以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕”。
同时，对于异地执法明确设置了“双主体”执法的程序限制，公安部《关于进一步依法严格规范开展办案协作的通知》明确规定：“公安机关异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，必须向当地公安机关提出协作请求并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为开展，不得自行在异地开展办案活动。”
高艳东指出，应该强化异地执法的程序限制，确保“双主体”执法，属地公安机关介入可以及时叫停异地趋利性执法。对于违反“双主体”执法程序的执法行为，高艳东认为，检察机关应当将其作为程序重大违法开展监督，并追究相关人员滥用职权的法律责任。
“此外，应当切断执法权与获利性的联系，防止执法者成为获利者，让罚没收入只能进入中央国库，罚没财物统一由中央国库处置。只有确立‘执法者不碰钱’的红线，才可能实现公正执法，进而为企业创造良好的营商环境。”高艳东称。
他认为，异地趋利性执法和地方保护主义是一枚硬币的两面。长远来看，应该强化司法权的中央领导，防范司法权的地方化。“司法权本属于对国家法律的适用，应当属于中央权力，接受中央领导，对国家法律负责。优化营商环境是国家政策，如果司法权受制于地方政府，只考虑本地营商环境，就很可能出现‘优化自己、破坏异地’的乱象。”
新京报记者 行海洋
编辑 樊一婧 校对 李立军
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