债务置换是什么意思,个人债务置换

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债务置换大白话解释

来源：【人民日报中央厨房-麻辣财经工作室】

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。根据议案，将增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，一次报批，分3年实施。

在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安表示，从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上此次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

蓝佛安表示，上述三项政策形成了总额12万亿元的化债“组合拳”，可在2028年之前，将地方需消化的隐性债务总额从2023年末的14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的1/6，化债压力大大减轻，依靠自身努力完全可以化解。

什么是隐性债？“债务置换”怎样进行、有何作用？为什么当前要以前所未有的力度解决地方隐性债务问题？相关政策落地后能产生哪些效果？就这些问题，我们梳理了一些“知识点”，采访了中国财政科学研究院院长杨志勇和粤开证券首席经济学家罗志恒。

一问：什么是隐性债，为何进行“债务置换”？

政府发债是目前国际上普遍采用的财政政策工具，政府通过发行债券来向社会公众筹集资金，投向基础设施建设、公共服务、社会保障支出等公共领域。发债目的在于调节经济，平衡财政收支，以及为特定项目筹集资金等。

我国对地方政府法定债务进行限额管理，并监测政府负债率、新增债务率、偿债率等指标，使之不超出警戒线。

何为隐性债？就是指地方政府在法定债务之外，直接或承诺以财政资金偿还，以及提供担保等方式举借的债务。对这类债务，由于政府或承诺偿还、或提供担保，形成了实际的债务负担。隐性债务“无序生长”，将导致政府债务规模失控，进一步引发债务风险。

因此，近年来我国大力化解隐性债务，债务置换就是化债的主要措施之一。

“债务置换让债务信息更加透明。”杨志勇表示，地方债的产生有客观需要，此前不允许地方举债，在特殊条件下，形成了隐性债；隐性债不利于地方财政防范化解风险，与治理体系和治理能力现代化要求相悖，需要化“隐债”为“明债”，同时让债务期限合理化、债务利率更加优化。

“债务置换的核心就是‘时间换空间，隐性债务显性化’，拉长债务周期、降低债务成本，实现债务管理的规范化和透明化，这本身就是一个风险下降的过程。同时，隐性债务显性化有利于监管部门更准确地评估风险并采取精准举措；债务的透明化有利于国际社会和国内民众更好、更科学地评估和判断中国政府债务风险和财政空间，社会预期也会更加稳定。”罗志恒说，由于是置换，因此并不提高总体债务水平。

进行债务置换，为何要提高债务限额？为强化财政纪律约束并控制风险，我国《预算法》规定，对债务实行限额管理，举债规模余额不能超过限额。因此，将“隐债”换成“明债”，需要提高原来已经明确的限额。同时，地方各级预算由地方各级人民代表大会审查和批准，中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准，所以这次增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，也是经十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过后，才能实施。

“债务置换是中国财政部门的一项创新举措。”罗志恒介绍，2015年以来，至此次出台”一揽子“12万亿元化债方案前，我国已推进了四轮债务置换。

第一轮为2015-2018年，通过发行12.2万亿元债券置换非债券形式的存量政府债务。此轮置换的债务之前已纳入政府债务管理，不属于隐性债务。

第二轮为2019年-2021年9月，主要是通过发行置换债券和特殊再融资债券开展建制县化债试点工作，此轮化债规模达到8186亿元。

第三轮为2021年10月-2022年6月，主要是推进北上广全域无隐性债务试点。北京、广东和上海分别发行3252、1135和655亿元特殊再融资债券，合计发行规模达到5042亿元，推进隐性债务清零。

第四轮债务置换为2023年10月以来，落实中央“一揽子化债”，各地合计发行特殊再融资债券超1.7万亿元。此轮特殊再融资债券额度主要向债务压力较大的省份倾斜，助力地方政府优化债务结构、降低付息成本，防范化解地方债务流动性风险。

“ 历史上的四轮化债确实防范化解了地方债务风险的暴露，同时稳定了金融市场，促进了经济发展。”罗志恒说。

二问：这次化债“组合拳”有哪些亮点？

一是力度前所未有——

包括6万亿元债务置换规模在内的累计12万亿元一揽子化债方案，力度远超各方预期。

为何使出大招？蓝佛安在发布会上表示，今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。

“地方财政收支缺口扩大，地方债务还本付息难度加大。同时在化债政策要求下，地方政府主要精力在于压降债务规模，发展经济的能力和积极性一定程度上受到了影响。”罗志恒表示，党中央国务院审时度势，系统部署、统筹谋划，通过新一轮大规模债务置换，拉长地方债务周期、降低债务付息压力，推动地方政府从化债化险转移到发展经济和提供公共服务上来，从应急状态回归常态谋发展，具有重要意义。

二是科学谋划、务实高效——

“除了化债力度超预期，这次化债安排还有三个亮点：一是6万亿元置换债务限额是建立在扎实的数据基础上——2023年末全国隐性债务余额14.3万亿元，是在逐个项目甄别、逐级审核上报的基础上计算出来的，这个置换额度体现了科学决策的要求；二是根据以往，专项债要‘资金跟着项目走’，不过自2023年4季度以来，特殊新增专项债券开始发行，其实际用途已覆盖置换地方隐性债务和清欠企业账款，这次明确连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排资金专门用于化债，符合实际要求；三是新增债务限额一次报批，分三年实施，可以大大提高政策效率。”杨志勇说。

三是化债工作思路有根本转变——

“当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在‘爆雷’风险，也消耗了地方可用财力。”蓝佛安说，在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”作用。

“对于防范未来隐性债风险，遏制新增隐性债有统筹考虑。对于政府债务水平和政府债务管理的全面系统考虑，体现了健全宏观经济治理体系的改革要求。”杨志勇说。

“化债思路的重大优化调整将对地方政府行为产生积极影响。”罗志恒说，其一，总规模高达12万亿，为历次最高，体现出中央推动防范化解风险、规范债务管理、推动经济增长的决心，有利于提振信心与预期；其二，化债思路从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，激励地方地政主动作为。

三问：化债举措落地后能产生哪些效果？

对于此次化债的政策效果，蓝佛安在发布会上表示，一方面，可解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。这次置换，近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出，五年累计可节约6000亿元左右。

另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策：一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

“一揽子化债方案对于实现今年经济社会发展目标任务有积极意义。”杨志勇认为，政策落地后，将有助于整个资金循环畅通起来，进一步为地方经济发展提供“血氧”；此外，帮助地方轻装上阵，不受地方隐性债所带来的资金压力约束，从而心无旁骛地发展经济、改善民生。

罗志恒认为，此次化债举措对于宏观调控的积极意义有三方面，一是增量财政政策释放了稳增长的巨大决心，有利于提振市场主体预期，有力促进消费和投资。二是地方政府财政压力缓释，债务周期拉长，意味着当期财政资源增加，支出增速有可能逐步提高，逆周期调节力度加强，直接带动社会总需求。三是地方政府可以着眼长期去谋发展，从短期解决财政收支矛盾调整到更长时间维度的统筹经济社会发展，有利于优化经济结构和税基，促进经济财政可持续性发展。

四问：我国政府债务水平如何？

尽管债务置换不提高政府债务水平，但是对这一各界关心的问题，相关人士都给出正面回应。

蓝佛安在发布会上从两方面进行解读。

一是从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；G7国家平均政府负债率123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

二是从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。

“总的看，我国政府还有较大举债空间。”蓝佛安说。

“不必过于恐惧地方债务规模，从地方政府视角看债务规模很大、风险很大，但从全国视角看，由于中央政府杠杆率偏低、中央举债空间大，中国政府负债率低于国际主要经济体水平，而且我国债务主要是内债，风险低。”罗志恒说。

“固化此前的化债成果，需要完善债务预算制度，加强地方政府债务管理，建立债务与资本预算。”罗志恒认为，当前我国债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，有必要建立起债务预算和资本预算，“资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。”

“要持续保持‘零容忍’的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。”蓝佛安表示，防范化解地方政府债务风险，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务，财政部将会同相关部门，主要从3个方面发力。

一是监测口径更全。财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。

二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。

三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。

“同时，我们将不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。”蓝佛安说。

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债务置换如何操作

弄懂债务置换的五个关键问题——民生宏观微观察报告

民生宏观 管清友、张媛、朱振鑫、牟云磊、李奇霖、张瑜

据经济观察网消息，财政部已经批复了3万亿的存量债务置换，其中1万亿的额度已经批复到各省财政厅，西南某省获得300亿的额度。一石激起千层浪。市场又传中国式旋转门计划，央行针对地方政府债务的10万亿QE即将出台。我们就五个方面对这个问题进行全面的剖析。

一、债务置换，其实没什么值得大惊小怪的

财政部批复3万亿存量债务置换其实一点也不值得吃惊。在43号文的原文中，就强调过：“积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”因此，本次债务置换只是43号文精神的传承，并没有出现什么超预期的增量信息。

债务置换主要考虑两方面原因：一是土地财政和财政收入双放缓，43号文剥离城投融资功能且新融资券种和新融资模式（PPP）尚不成熟，防范地方债务资金链断裂的系统性风险；二是拉长债务久期，降低地方债务融资成本，防范流动性风险：美国市政债久期在10-15年之间，中国地方政府债务久期多为3年左右，存量债务置换可缓释地方再融资压力。

二、3万亿债务置换，够吗？

根据2013年6月审计署全国政府性债务审计结果，2015年政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务到期规模约2.8万亿，3万亿债务置换勉强够。

但是，这未考虑：

1）未被审计署纳入的平台债。根据信托业协会数据，2013年6月底，基础产业的信托融资余额约2.4 万亿，但审计署口径仅为1.4万亿；2013年6月底，万得口径的城投债余额约6.9万亿，但审计署口径仅为2.3万亿。

2）未考虑2013年下半年至今新增的短期限地方债务。

3）未考虑2015年以后到期的地方政府债务。

可见，3万亿用于置换债务到期就已经很困难，更别谈稳增长（增量）。

那么，3万亿未覆盖的存量债务的处理方式有哪些？

1)推广PPP模式。

2)延长处理期限，比如3年，将符合条件的债务继续按原方式融资。

3) 对部分项目自身运营收入不足以还本付息的债务，通过注入优质资产、加强经营管理、提高项目盈利能力，增强偿债能力解决。

三、中国对地方政府债务进行10万亿QE可能性不大

我们已对此进行了专门解读，认为中国对地方政府债务进行QE可能性不大，除非出现不可控的情形。未来处理存量债务的方式主要还是依赖资产证券化、地方资产管理公司购置不良资产、股权置换债权等方式，处理方式应该是温和和渐进的。理由有四：

①做法与中国领导人执政思路不一致：未来市场化改革的核心是为了逐步打破刚性兑付，不仅不会有中国版QE，未来甚至会开启有限违约模式。

② 法理不合：中国人民银行法29条规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

③与当前货币政策基调不符：资金面偏紧，近期公开市场操作暗示，央行无论在“量”的工具还是“价”的工具使用上都比较谨慎。在强美元背景下，可能有人民币贬值压力的考量，货币政策应该不会突然跳向QE。

④道德风险问题：全面QE救助地方政府债务会产生严重的道德风险问题。43号文明确强调：“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”大规模QE有违新一届政府资源配置市场化改革的方向。

四、债务如何置换？

债务置换的方式主要有两种：

第一种是由银行购买，是地方政府和商业银行正常契约行为。比如商业银行A直接动用超储购买用于置换商业银行B对城投贷款的债券。对整体商业银行来说，表现为超储不变，仅资产结构改变，由高息短期贷款变为低息长期的债券。

第二种是引入央行，央行通过PSL或再贷款给商业银行A（或政策性银行）去购买用于置换商业银行B对城投贷款的债券，有点类似QE，并且可以绕过《中国人民银行法》29条的限制。对整体商业银行来说，表现为超储增多（央行资产规模扩大的部分），资产结构也发生改变，由高息短期贷款变为低息长期债券。

正如前文所述，具体方式应该是第一种为主，第二种为辅。当前经济不确定性较大，银行信用派生意愿弱，锁定中长期安全收益的同时降低风险溢价，也不失为一种理性选择。

五、影响以及央行应对措施？

一方面，通过资产负债久期匹配，长期看，降低再融资和流动性风险，缓释债务滚动压力；另一方面，未来具有政府担保的高息城投债供给减少，理财产品缺乏高收益资产对接。二者均有利于无风险利率下行（广义无风险利率，包括银行理财）。

短期再融资冲击，央行会通过货币宽松应对，原因：

1）3万亿对应短期债券市场再融资压力加大，会加剧近期资金面紧张的局面，不利于实现低成本债务融资置换。

2）3万亿冲击资金面，必然会影响银行对其他市场化融资主体信用投放的能力，非市场化融资主体会给市场化融资主体带来强挤出效应，这显然不利于经济内生性复苏。

二者均对应央行应加大宽松力度，压低短端利率，通过提高配债需求消化供给，降准概率在上升。

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政府债务置换

2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议举行了闭幕会。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。

随后，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会。

“议案提出，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。”全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才在发布会上介绍，为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。

按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。

隐性债务，指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以违法提供担保等方式举借的债务。举债主体通常是地方城投公司。与政府债务一样，地方政府需承担隐性债务的还款责任。

财政部部长蓝佛安在发布会上解释，6万亿元债务限额，将分三年安排，2024年至2026年，每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。

此外，2024年开始，连续五年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

换言之，6万亿元是新增的债务限额，其余4万亿元是在原有的债务限额内安排。

蓝佛安介绍，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

《关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案的说明》（下称“说明”）中，要求各地在坚决遏制增量的基础上，稳妥化解存量隐性债务，于2028年底前全部化解完毕。

说明中写道，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元。按照2023年国内生产总值（GDP）初步核算数126.06万亿元计算，考虑法定政府债务和隐性债务后的全国政府负债率（债务余额/GDP）为67.5%。

此外，2024年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，财政收支矛盾突出，税收增长不及预期，土地出让收入大幅下降，与各地此前对化债资源的预期有一定差距，化解存量隐性债务难度增大。

根据财政部数据，2024年1-9月，国有土地使用权出让收入23287亿元，同比下降24.6%。

“当前，地方化债工作处于关键阶段，为确保完成地方政府存量隐性债务化解的目标任务，国务院提出了增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的建议。”说明中解释。

《中华人民共和国预算法实施条例》规定，各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在经全国人大或其常委会批准的总限额内，提出方案报国务院批准。因此，调整地方政府债务总限额，需要获批。

据粤开证券统计，截至2024年10月23日，地方政府债务余额为44.9万亿元，限额为46.8万亿元。考虑到当年还有1697亿元的新增地方债券尚未发行，实际结存限额仅为17654亿元。

值得注意的是，此次获批的10万亿元化债资金，均来自专项债。

地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。

一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入作为还本付息来源。专项债则投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息的资金来源。

目前，专项债已经成为主要的政府债券。根据财政部数据，截至2024年9月末，全国地方政府债务余额44.7万亿元，专项债占比为63%。

使用专项债置换存量隐性债务，或许与目前专项债缺乏好项目、不得不闲置有关。

根据财政部数据，2024年安排新增专项债达到3.9万亿元。然而，2024年10月25日，财政部负责人在一场发布会上介绍，待发额度加上已发未用资金，年内各地共有2万亿专项债券资金可安排使用。

也就是说，2024年剩余两个多月，仍有一半的专项债资金尚未使用。

此外，专项债置换存量债务已有先例。

例如，2024年6月26日，河南省财政厅拟发行520亿元专项债，其信用评级报告披露，用途就是化解存量债务。

2023年以来，多地发行部分专项债券，未列明项目资金使用规模、没有披露“一案两书”（即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书），市场上将这部分专项债称为特殊专项债。

山东一家城投公司高管告诉南方周末记者，2024年年中就曾向省里申请特殊专项债额度，用于偿还存量债务。

2024年至2026年，地方政府每年新增的化债资金将达到2.8万亿元。

每年新增的8000亿元，已在原有的债务限额之中，无需重新分配，只要调整投向和用途。每年新增的2万亿元专项债额度，如何向各地进行二次分配，还有待观察。

2022年4月，时任财政部副部长许宏才在一场新闻发布会上，曾回答过专项债分配问题。

他解释，实际上从中央分配到各省而言，主要是根据财力和风险指标做分配。同时，要求地方要向债务风险较低的市县倾斜，就是省往下分时，实际遵循同样的原则，在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区债务风险等情况，合理安排额度。

全国人大常委会办公厅举行新闻发布会前，财政部已对此轮债务置换进行了预告。

2024年10月12日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，为缓解地方政府的化债压力，拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。

随后，多地政府及城投公司开始着手准备，希望能抓住这一轮政策机遇。

山东一家城投公司工作人员告诉南方周末记者，10月底，公司就将银行贷款、融资租赁、拖欠工程款项等债务进行上报，希望能获得更多额度支持化债。

西部一家城投公司中层也向南方周末记者证实，近期，当地财政局已经召开两次大型会议，均涉及新一轮债务置换事项，并指导城投平台填写了债务数据等内容。

债务置换的本质是以时间换空间。隐性债务变成了政府显性债务，拉长了偿债期限。加之发债成本较低，能够优化地方债务结构，减轻付息成本。

根据财政部数据，截至2024年9月，专项债剩余平均年限为11.4年，平均利率为3.1%。作为比较，最新的5年期以上LPR为3.6%。

“由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。”蓝佛安在此次发布会上表示，“我们估算，五年累计可节约6000亿元左右。”

2024年10月8日，粤开证券研究院院长罗志恒参加了中共中央政治局常委、国务院总理李强主持召开的经济形势专家和企业家座谈会，并作了发言。

罗志恒向南方周末记者解释，通过债务置换释放出的财政空间，地方政府能更灵活地调配资源，支持教育、医疗等关键领域和薄弱环节的发展。此外，城投公司能够有序剥离隐性债务，实现债务责任在政府与平台之间的明确划分。

需要注意的是，部分地区政府债务率已经处于较高水平，一次性新增较大规模专项债，容易加剧地方付息压力。因此，需要根据不同地区的实际情况，平稳发行债券，实现政策效应最大化。

10月17日，四川省泸州市纳溪区公布了2024年上半年财政预算执行情况的报告。文件中写道，目前，纳溪区法定债务率为142.7%，已超过120%的绿色安全区间。随着新增专项债券发行，债务率将继续上升，债务风险加剧。

2014年修订的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府唯一的举债方式是发行债券。

随后，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，通过发行地方政府债券，置换非债券形式的存量政府债务，开启了第一轮地方债务置换。

2018年底，根据审计署数据，2015年以来，各地累计置换存量政府债务约12.2万亿元，降低了地方政府债务利息负担，有效缓解了偿债压力。

此后的几轮化债均涉及隐性债务。

自2017年7月，中央首次提出“隐性债务”概念，并于2018年底开启隐性债务化解工作，发行了置换债券和特殊再融资债券，并开展建制县化债试点工作。

财政部发布的《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》中介绍，再融资债券是为偿还部分到期地方政府债券本金而发行的债券。也就是说，它的作用是借新债还旧债。

一般来说，再融资债券会在募集资金投向说明中，披露到期债券等信息。后来，部分再融资债券披露的资金用途，从偿还到期地方政府债券本金，变为偿还政府存量债务本金，不再列明被偿还债券信息，市场将这类债券称为特殊再融资债券。

根据粤开证券研报，2020年12月-2021年9月，建制县隐性债务化解试点扩围，26个省份合计发行6278亿元特殊再融资债券。

为控制隐性债务规模，部分地区进行全域无隐债试点，开启了第三轮债务置换。

2021年10月，广东、上海先后召开会议，宣布启动全域无隐性债务试点工作。北京也在2022年预算执行报告中表示，提前三个月完成全域无隐性债务试点任务要求。

其方式是发行特殊再融资债券进行置换。根据粤开证券研报，2021年10月-2022年6月，三地合计发行特殊再融资债券5041.8亿元。

2023年7月24日，中共中央政治局召开会议。会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

此后，各地开始大规模发行特殊再融资债券，进行了第四轮债务置换。

2023年11月，多位地方财政系统官员向南方周末记者透露，此次特殊再融资债券有两个主要投向，一个是置换高息的非标债务，另一个是偿还政府部门拖欠企业的账款。这两部分的债务，或多或少涉及隐性债务。

一般来说，城投融资的渠道主要有银行贷款、发债、非标融资三类。非标融资，即非标准化融资，又分为融资租赁、信托、定融等，这类融资产品发行门槛低，但利率较高。

根据粤开证券研报，截至2024年10月23日，全国28个省份，此轮累计发行特殊再融资债券15277.3亿元。其中，贵州、天津、云南发行规模位列前三位。

前述西部一家城投公司中层向南方周末记者解释，2023年获得的特殊再融资债券额度，甚至超过了公司的预计。通过与债权人谈判，用这笔资金偿还了大量非标债务，降低了整体债务规模，也节约了付息支出。

2017年提出隐性债务概念以来，各地政府一直在严控隐性债务规模，财政部还建立了地方债务监测平台。

根据财政部数据，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%。

与之前的债务置换相比，此次有何不同？

“当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在‘爆雷’风险，也消耗了地方可用财力。”蓝佛安介绍，在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变。

蓝佛安解释，一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变；二是从点状式排雷向整体性除险转变；三是从隐性债、法定债“双轨”管理，向全部债务规范透明管理转变；四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。

关于资金使用，他表示，会实施大数据、信息化监督，逐笔逐条建立债务信息明细台账。定期组织开展专项检查核查，密切跟进政策执行情况。并健全全口径地方债务监测监管体系，对违规新增、虚假化解隐性债务等问题，严肃查处问责并督促限时整改。

南方周末记者 吴超

责编 张玥

地方债务置换

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