土地制度改革完成后我国的主要矛盾，土地制度改革是经济基础还是上层建筑
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土地制度改革包括哪些内容
中共中央、国务院近日印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》。规划提出，到2027年，乡村全面振兴取得实质性进展，农业农村现代化迈上新台阶；到2035年，乡村全面振兴取得决定性进展，农业现代化基本实现，农村基本具备现代生活条件。规划提出，深化农村土地制度改革。
规划提出优化城乡发展格局，分类有序推进乡村全面振兴；加快现代农业建设，全方位夯实粮食安全根基；推动乡村产业高质量发展，促进农民收入增长；大力培养乡村人才，吸引各类人才投身乡村全面振兴；繁荣乡村文化，培育新时代文明乡风；深入推进乡村生态文明建设，加快发展方式绿色转型；建设宜居宜业和美乡村，增进农民福祉；深化农业农村改革，激发农村发展活力；加强农村基层组织建设，推进乡村治理现代化。
规划提出，强化农业科技和装备支撑。优化科技创新体系，稳定支持基础研究和公益性研究科研机构，建立健全科技创新分类评价制度。建设重大科技基础设施，加强原创性研究；加大关键核心技术攻关力度，强化技术集成应用；完善农技推广服务体系。加快种业振兴，建设种质资源保存鉴定等设施平台；加快核心种源技术攻关，强化企业科技创新主体地位，培育大型种业企业。实施农机装备补短板行动，加快大型高端智能农机和丘陵山区适用小型机械等农机装备和关键核心零部件研发应用；大力发展智慧农业；完善农机购置与应用补贴政策。
规划提出，全面促进农村消费。推进县域商业体系建设，健全电子商务和物流服务体系，建设县域集采集配中心，推动客货邮融合发展，加快消费扩容。加大面向农村的产品创新和营销力度，支持新能源汽车、绿色智能家电等下乡，深入实施消费品以旧换新行动，鼓励信息消费，推进消费升级。发展农村生活服务业，实施农村消费市场净化行动，完善消费配套设施。
规划提出，推进城乡融合发展。实施新一轮农业转移人口市民化行动，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，完善“人地钱挂钩”政策，推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。构建城乡统一的建设用地市场。推动人才、技术等要素规范有序向乡村流动。率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公共服务均等化。支持中西部农产品主产区县城建设。把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。推动县域产业协同发展，以现代种养业和农产品加工业为基础，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系。发挥各类产业园区带动作用，引导县域产业集聚发展。
规划提出，提高粮食和重要农产品供给保障水平。把确保国家粮食安全作为现代农业建设的首要任务，全面落实粮食安全党政同责，坚持稳面积、增单产两手发力，确保粮食播种面积稳定在17.5亿亩左右、谷物面积14.5亿亩左右。组织实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，大力实施粮食单产提升工程，推动粮食产能稳步迈上1.4万亿斤台阶。深入实施国家大豆和油料产能提升工程，压实“菜篮子”市长负责制，树立大农业观、大食物观，农林牧渔并举，构建多元化食物供给体系。落实棉花目标价格政策，加强糖料、天然橡胶基地建设。健全市场监测预警体系，统筹做好粮食市场化收购和政策性收储，完善储备体系和制度建设，推进全链条节约减损，优化生猪、棉花、食糖市场调控机制，加强应急保供能力建设。
规划提出，深化农村土地制度改革。加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，优先保障乡村全面振兴用地需求，健全土地增值收益分配机制。强化乡村发展用地保障，省级土地利用年度计划安排至少5%新增建设用地指标，保障乡村重点产业和项目用地，落实农村产业融合发展和设施农业用地保障政策，县乡级国土空间规划应统筹安排农业农村发展用地。规范有序稳妥开展城乡建设用地增减挂钩，腾退的建设用地指标可纳入土地利用年度计划。
土地制度改革是从根本上摧毁什么根基的社会大变革
中新网9月19日电 国新办19日举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会。会上，有记者提问：二十届三中全会提出，完善城乡融合发展体制机制，其中对深化土地制度改革作出了系统部署。请问，自然资源部将推出哪些落实举措？
对此，自然资源部副部长、国家自然资源副总督察刘国洪表示，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，城乡建设发展离不开土地要素的保障。自然资源部将按照三中全会部署，聚焦新型工业化、新型城镇化和乡村振兴战略实施，在严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线前提下，从三个方面深化土地制度改革，推动城乡土地资源更好地优化配置和高效利用，促进城乡共同繁荣发展。
第一，立足守住耕地保护红线，改革完善耕地占补平衡制度。针对近年来耕地保护出现的新情况，把各类占用耕地统一纳入耕地占补平衡管理，实行“以补定占”，强化省级耕地总量动态平衡管控。健全激励约束机制，将耕地占补平衡作为省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核的重要内容，落实耕地保护经济奖惩机制，真正做到让保护耕地的地方不吃亏、让保护耕地的农民得实惠。
第二，立足高效衔接宏观政策与区域发展，完善建设用地管理制度。围绕落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等，根据各地资源禀赋条件和功能定位，进一步提升土地要素精准保障水平，让优势地区有更大发展空间。同时要围绕推进以人为本的新型城镇化，建立新增城镇建设用地指标与常住人口增加相协调的配置机制。
第三，立足推动土地节约集约和高效利用，健全盘活存量土地和低效用地政策体系。一方面，加快构建城乡统一的建设用地市场。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，进一步激活农村存量土地资产，保障乡村全面振兴用地需求。完善建设用地二级市场交易规则、交易服务平台，促进存量土地使用权交易。另一方面，健全盘活存量土地的政策体系。加强规划统筹，引导有序盘活存量土地和低效用地；完善土地收储机制，更好发挥开发储备、供应调节作用；加大政策激励，推动土地混合开发、复合利用，探索用途合理转换，总的目的是不断提高土地利用效率。
农村土地制度改革
2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》）发布。这是党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件。
农业农村部农研中心研究员张照新在接受澎湃新闻记者采访时表示，此次中央一号文件，有三个特点。
一是突出守正创新。2025年中央一号文件在架构上仍然延续了前3年底线任务、重点任务的架构，但主题鲜明，围绕着二十届三中全会提出的城乡融合发展，在乡村建设、农村土地改革、投融资机制和城镇化方面部署了一系列重大改革举措，可谓“老瓶装新酒”。
二是突出政策集成。在促进粮食增产上，强调“加大高产高效模式集成推广力度，推进水肥一体化，促进大面积增产”；在市场调控上，强调要“完善农产品贸易与生产协调机制”；在产业发展上，既明确要“发展乡村特色产业”，又强调要“完善联农带农机制”；在城乡融合发展上，推进农村土地制度改革的同时，又对进城农民市民化进行部署。
三是注重划红线。农村改革涉及面广、具体情形又比较复杂。很多时候需要发挥地方政府部门的积极性，因地制宜地推动改革。部署各项改革举措的同时，突出划出改革的红线，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等一系列红线的同时，在农村资源资产管理改革中，明确提出“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”，为农房盘活利用划出了红线。同时，对于集体经济发展，也明确“不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务”的底线要求。这些红线和底线，为各地贯彻落实中央各项改革举措提供明确了政策边界。
深化农村土地制度改革
农业农村部农村经济研究中心主任金文成表示，今年中央一号文件是聚焦贯彻落实党的二十届三中全会来推进乡村全面振兴，所以“改革”的意味最浓。要用“改革”这个法宝来破解农业农村高质量发展面临的难题和挑战，从而实现乡村的全面振兴。
改革的重点，首要就是“深化农村土地制度改革”，在“三块地”上要进一步下功夫。
“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延长30年的试点工作，由原来的几个省试点进一步推动扩大整省试点的范围，确保承包地总体稳定顺延来实现土地承包关系的稳定和完善。
中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明在接受澎湃新闻记者采访时表示，此次文件明确了第二轮土地承包到期后再延长30年试点的具体实施原则。“特别重要的一个概念是，确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定。具体到承包地，过去一般的提法是保持土地承包关系稳定并长久不变。土地承包关系的解释空间大，可以解释为具体的承包地块，也可以理解为农户和集体之间的承包关系，但地块儿可能会调。这次文件非常明确提出，具体的承包地不变，这是一个非常重大的举措，为这项工作定调，有利于总体上保持农村土地承包制度长期的稳定。”
“宅基地”，就是农民合法取得的住房。《意见》提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。
陈明指出，以往的改革性文件一般是鼓励、探索、引导，否定性的举例较少。这次专门列了两个不允许，“实际上在现实中能够发现，是存在这种情况的。这两个不允许，一方面是将这种做法先及时刹车，另一方面要注意后续的工作。已经发生的这种情况不受法律和政策保护，但如果已经存在，房地一体确权的时候，怎么去掌握尺度，怎么进一步应对和处理，就很考验各地在政策问题上的智慧。”
“集体建设用地”，要进行入市改革，重点是完善集体和农民的利益分配关系，确保建设用地的存量入市，严格控制增量，让农民在入市过程中分享财产收益。
首提农业新质生产力
《意见》首次提出农业新质生产力。
具体来看，《意见》提出，推进农业科技力量协同攻关。以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。瞄准加快突破关键核心技术，强化农业科研资源力量统筹，培育农业科技领军企业。深入实施种业振兴行动，发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台作用，加快攻克一批突破性品种。继续推进生物育种产业化。推动农机装备高质量发展，加快国产先进适用农机装备等研发应用，推进老旧农机报废更新。支持发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景。
中国社会科学院农村发展研究所、农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川在接受澎湃新闻记者采访时表示，2025年中央一号文件提出“因地制宜发展农业新质生产力”，为农业农村现代化发展指明了新方向。以生物育种、无人机、人工智能、数字技术等为代表的新兴技术，正逐步融入农业领域，成为推动农业变革的关键力量。
胡冰川指出，发展农业新质生产力，不仅需要技术创新，更需要构建与之相适应的体制机制和科技创新体系。一方面，政府应加大对农业科技的投入，强化农业科研资源统筹，培育农业科技领军企业，打造像“南繁硅谷”这样的重大农业科研平台，集中力量攻克关键核心技术。另一方面，要加强产学研合作，促进科技成果的转化与应用，让先进技术真正落地田间地头。
“此外，还需重视农业人才培养，培育一批既懂农业又掌握现代技术的复合型人才，为农业新质生产力发展提供智力支持。只有多方协同、共同发力，才能充分释放农业新质生产力的巨大潜能，推动我国从农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的宏伟目标。”胡冰川说。
对于2025年中央一号文件明确提出的“加快国产先进适用农机装备等研发应用”，江苏大学中国农业装备产业发展研究院副院长张宗毅在接受澎湃新闻记者采访时指出，这一提法对于确保国家重要农产品供给安全具有重要意义。
“近年来，我国国产高端农机关键零部件、大宗经济作物农机技术进步较快。研发出了拖拉机HMT无级变速器、采棉机的采摘头、打捆机的打结器等，此外装载北斗导航、传感器的各类智能农机也开始大规模应用。市场上销售应用的拖拉机、谷物联合收获机、插秧机、采棉机、甘蔗收获机国产化率大多超过80%，部分在90%以上，保障了我国重要农产品供给安全。”
张宗毅指出，整体来说我国农机的可靠性还需进一步提高，智能化水平还远远不够，一些果蔬茶经济作物部分环节还无机可用。未来，随着国产先进适用农机装备的研发应用力度进一步加大，相信这些问题可以迎刃而解。
农村土地资源盘活利用迎来新空间
《意见》提出，在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。
张照新表示，“全域土地整治”为农村土地资源盘活利用带来新空间。
“随着人口、产业和要素的重新布局，乡村的各类土地资源如何更有效利用成为新课题。但是由于现有土地管理政策对永久基本农田利用有极其严格的限制，导致部分乡村所在地、中心村发展面临土地制约。今年中央一号文件提出‘在耕地总量不减少、永久基本农田基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治’为解决这一难题提供了思路。”
他认为，这一政策将允许地方在全域土地整治中，在不减少耕地总量和永久基本农田的基础上，可以适当重新安排农业生产、生活的空间布局，从而更为有效利用资源。
陈明表示，过去部分地方各种土地类型的布局不是很合理，在县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在总量不减少的情况下，对土地布局做一些调整。“这也与此前中央农村工作会议提出的改进和完善占补平衡制度相衔接。”
《意见》提出，提高村庄规划编制质量和实效，不得要求村庄规划编制全覆盖，对不需要编制的可在县乡国土空间规划中管控引导或出台通则式管理规定。
对此，陈明表示，这是对过去部分地方在村庄规划编制上的盲目性做法的纠偏，有一些村庄是不需要编制村庄规划的。“对不需要编制的可在县乡国土空间规划中管控引导或出台通则式管理规定，这是比较务实的一个举措。”
《意见》还提出，推进新增耕地规范管理和合理利用。
陈明表示，以前有一些土地，特别是北方五省（东北三省加内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区）的土地，过去多年里已经形成了一些新增耕地，但调查的时候没有反映出来。国土三调及后续的变更调查，使得这些新增耕地都反映到了数字和纸面上，就是一般意义上的新增耕地。
“现在，这些新增耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔接，这是要探索的新问题。”陈明说。
澎湃新闻记者 彭艳秋
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中国土地制度改革
徐远
农村土地制度改革是农村改革的核心，不仅关系到未来农村的面貌、农业的发展、农民的出路，也关系到未来的社会稳定和经济发展潜力，是十八届三中全会确定的改革重点领域。也许正是因为事关重大，牵涉面广，观点分歧严重，改革的思路一直不是太清晰。
不过，在几天前召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上，土地制度改革的思路渐渐明晰起来。
事先声明，笔者向来不懂如何看中央文件，更不懂如何解读领导人的讲话。一来，领导讲话往往有具体的语境，针对一些具体的情况，要考虑方方面面的因素，有些信息也不一定是公开可得的，解读起来很难。二来，学者看文件或者听领导讲话，容易受自己学术观点的影响，不自觉地往自己支持的方向上靠，往往带有“一厢情愿”的嫌疑。而且，领导讲话往往很长，动辄上万字。因此，解读领导讲话是个吃力不讨好的事情，不做也罢。
不过，这次国家主席习近平讲话的会议公告非常简短，一共只有两段话，加起来683个字，对应会议审议的两个重要文件—《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。仔细看的话，句句有要点，句句有所指，通篇几乎找不到冗余的字句。更有趣的是，尽管非常简短，却清楚勾勒了土地制度改革的方向和思路。不过，这也是笔者一家之言，说说而已。
改革目标：
解决“两农问题”
习近平在讲话中，首先强调“现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路”。开篇头一句话，应该是为农村土地制度改革定了目标。定目标无疑是至关重要的，目标定对了、定准了，才好理思路、找抓手。
这句话的妙处，在于强调“农业”和“农民”，而没有强调“农村”，对于坊间津津乐道的“城镇化”，也未提及。下过工夫好好做研究的人都知道，农村改革真正要解决的问题，一是产业，二是人口，也就是农业的发展和农民的出路问题。
我们要用世界7%的耕地养活22%的人口，农业的压力可想而知。而且，以家庭为单位的、小规模的经营给农户带来的收入太低，农户缺乏种粮的积极性。在目前这种状态下，农业很难取得进一步的技术进步，也很难再有进一步的发展。增加农业规模，是农业发展的必然要求。
同时，我们还有8.7亿农村户籍人口，在农村的还有大约6亿左右。这些人脱离了土地怎么办，往哪里去，如何保障生计，进城能不能安居乐业，会不会形成社会不安定，都是要仔细考虑和解决的问题。
农业和农民问题，是农村改革真正要解决的两大问题。
至于农村问题，其实不是一个独立的问题。农业和农民问题解决了，农村的面貌就会跟着发生变化，所谓农村落后的问题，就随之而解了。换句话说，农村问题是附着在农业和农民问题上的，并不是一个独立的问题。所谓“三农问题”，其实是“两农问题”。
把“农村”与“农业”、“农民”问题并列，其实是混淆了深层的、根本性问题与表面的、附属的问题，不利于找到问题的源头和重点。而且，把农村问题单独列出来，与农业、农民这两农问题并列，容易形成“农村”是一成不变的、是独立于城市之外的印象，看不到农村是发展变化的，更看不到城乡其实是一体的，城乡发展是相互促进的。其实，解决农村问题的关键，就在于让农民进城，农村慢慢消解。人少了，产值增加了，人均收入自然就上去了，农村落后的面貌就自然化解了。
至于城镇化问题，也不是一个独立的问题。农业的进一步发展，必然要释放人口，这些人必然要进城，无非是进哪个城的问题。不管是进大城市，还是进小城市，甚至是进居民定居点，其实都是进城。需要具体分析的，是这些人进城之后的就业、医疗、教育、社会保障等伴随的问题。解决了这些问题，城镇化问题就解决了。泛泛而谈城镇化，也不利于抓住问题的要点，反而容易引起误解，让一些人觉得城镇化就是圈地、就是投资。
改革思路：
“三权分置、经营权流转”
习近平讲话的第二句，道出了改革的思路：“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。”显然，“坚持农村土地集体所有”、“三权分置”、“经营权流转”，是这句话的三个要点。
关于坚持农村土地的集体所有制，估计会让一些人略感失望，觉得改革不够彻底。笔者的第一反应，也是如此。不过，现实的演化路径总是很复杂的，不会完全符合任何人或者任何理念的预期。现行宪法规定农村土地属于集体所有，不坚持这一条的话，就要修改宪法，而修宪是个漫长的过程，反而会延迟改革。而且，农村的产权形态已经这么久了，一下子改变所有制的基础，也未必是最优的策略。未来不可知，还是一步一步来更稳妥一些。毕竟，改革有个协调的问题。孤军深入的话，容易全军覆没。
“促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”这句话，则是清楚表明了改革的思路。农村土地的所有权属于集体，这一条坚持不变。但是农村集体经济组织的成员有“承包经营权”，就是承包经营土地的权利。现在的思路，是把承包权和经营权分开，经营权可以转让。这里有两层意思：其一，承包权是集体经济组织成员的权利，是“成员权”，这个也不变；其二，在保障成员权的基础上，把经营权分离出来，并鼓励经营权的流转。
放在一起看的话，农村集体土地流转的脉络就清楚了。“所有权”和“承包权”都是和现在的农村集体经济组织及其成员联系在一起的，其实都是“成员权”，这个先不动。实际使用土地的权利，也就是“经营权”，是可以流转的。事实上，这就是所有权和使用权分离，促进使用权流转的一种路径。
和城市土地的情况对比一下可能会清楚一些。城市土地属于国家所有，但是“使用权”可以依法转让。城市土地没有“承包权”的问题，只有所有权和使用权两权，因此实际上是“两权分置、使用权流转”的状况。农村土地多了一个承包经营权，现在要把承包权和经营权分开，促进经营权的流转，要形成“三权分置、经营权流转”的格局。所以，这其实就是特定条件下使用权流转的方式，实质上和城市土地的“两权分置、使用权流转”在总体上是一致的。
设立风险防范机制
三权分置、经营权流转的直接动因，是增加农业经营的规模，出发点无疑是好的。可是里面会不会有风险？农民土地会不会又一次“被流转”？会不会造成社会矛盾？可能性当然有的。
现实中人们的利益、考虑各种各样，相差何止万里。至少，不是每一个人都把农业规模经营作为首要的目标函数，土地经营权流转中各个参与方的目标和利益是各种各样的，行为当然也会各异。因此，改革中要设立风险防范机制，一步一步来。下面几句话，就是冲着这个来的：
“发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。”
这段话比较长，一共7句，314个字。简要解读的话，里面有四层意思。
一、强调农业改革要“渐进”，要实事求是。发展农业是改革的首要目标，规模经营是方向，但是要渐进、要适度、要和现阶段的实际情况相适应，“不能片面追求快和大”。渐进改革中的重要的现实考虑，包括城镇化进程、劳动力转移规模、农业科技和生产手段的改进程度、农业社会化服务水平，规模经营的推进要和这些方面的重要考虑相协调。
二、强调保护农民的利益，让农民从规模经营中获益，而不仅仅是地方政府和工商企业。目前城乡差距依然很大，农民依然处于严重相对贫困的状况。保障农民的利益，是土地改革的一个底线。而且，从长远看，农业最后还是要以规模化的家庭经营为主，农业改革要有农民的积极参与，否则很难持续下去。
上面第一条是关于农业健康发展，第二条是关于保护农民利益。这两条，是农村土地制度改革中的两个基本点。
三、强调尊重农民的意愿，经营权流转必须以自愿为前提，“不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥”。考虑到地方政府的利益和出发点和农业健康发展、保护农民利益这两个基本点也不完全一致，前些年土地改革试点中存在农民“被上楼”的现象，这种防范其实非常必要。
四、对于工商企业参与农业，要有一定的约束，不能是完全的自由准入。考虑到工商企业的利益和农民、农业的利益不完全一致，也要建立一定的风险防范机制，防止企业经营中牺牲农民利益，危害农业长远发展。比如说，前些年一些工商企业进军农业，但是农业利润低，往往利用拿到的土地发展服务业，甚至开发房地产，农业往往成了点缀。更有甚者，名为进军农业，实际上是冲着农业补贴去的。因此，对工商企业租赁农户承包地，不能是谁来都可以，“要有严格的门槛，建立资格审查”，要有“项目审核、风险保障金制度”。根本的目的，是“不能损害农民的利益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力”。
后面这两条，重点在严防土改过程中的风险。简言之，一是要尊重农民意愿，二是对进入农业的工商企业要有审查和监管。
简要概括，习近平关于《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的讲话，一共449个字，内容包括了改革目标、改革思路、防范风险三个方面，信息量可谓丰富。农村土地制度改革，要以“发展现代农业，保障农业利益”为两大基本目标，以所有权、承包权、经营权“三权分置”，促进经营权流转为基本思路，以严密防范改革风险为保障。
至此，一个渐进式土改的思路，清晰浮出水面。不过，这只是起了个头、找到了一个抓手，农村土地制度改革牵涉多个方面，要促进要素的顺畅流转、激活要素潜能，还有进一步的问题需要解决。这次会议审议的另一个文件，《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，则是为进一步推动要素流转创造条件。
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