责令改正属于行政处罚吗，责令改正通知书
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责令改正属于什么行为
▶ 投诉邻居违建影响自家通风与采光后，行政机关作出《行政处罚告知书》，责令违法人限期改正违法行为。
▶ 当事人将行政机关诉至法庭，认为限期改正的行政处罚决定错误，应当予以撤销，作出限期拆除的行政处罚决定，未获法院支持。
▶ 检察机关监督指出，“责令限期改正违法行为”不属于行政处罚。法院再审采纳了检察机关的抗诉意见，最终撤销了该行政处罚决定。
在最高人民检察院公开发布的12个“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动典型案例中，由湖南省检察院办理的方某与湖南省株洲市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案入选。这起案件的办理既纠正了违法判决，又促进了行政机关依法行政，还化解了行政争议和邻里纠纷，产生了较好的社会效果和法律效果。近日，记者对该案进行了深入采访。
邻居投诉
违建房屋未能“限期拆除”
方某与向某系邻居，双方的房屋位于湖南省株洲市芦淞区，所在位置属于城市老城区，均先后取得了房产证和国有土地使用权证。由于年久失修，向某的房屋经该市房屋安全鉴定办公室鉴定为：“房屋结构构造处理简单，因局部基础产生不均匀沉降，现砌体部分产生沉降、变形裂缝，屋盖部分亦产生较明显的变形，从一定程度上影响房屋的安全使用，鉴此，应采取有效措施进行处理。”
根据该鉴定，2016年4月，向某将其老房屋拆旧重建，但未取得相关审批手续。而方某认为向某的违法建设行为影响了其房屋的通风和采光，遂向相关职能部门进行了投诉。
2016年4月8日，株洲市芦淞区拆除违法建筑综合管理大队对向某未批先建的违法建设行为进行立案调查。当日，株洲市规划局作出《责令停止违法建设通知书》，以向某建设的住宅工程未取得建设工程规划许可证为由，责令其立即停止建设。
2016年6月3日，当地社区组织方某和向某就相邻赔偿问题进行调解，因双方分歧较大，调解无果。同年10月17日，株洲市规划局作出《行政处罚告知书》，并于10天后对向某建房行为拟给予的处罚进行了听证。同年12月26日，株洲市规划局对向某正式作出行政处罚决定，具体内容为：“责令当事人向某自收到决定书之日起，60日内改正违法行为，消除对规划实施的影响。”
方某原本以为，规划管理部门会责令向某限期拆除或者强制拆除违法建设的房屋，但没想到，规划管理部门实际只作出了责令向某限期改正的行政处罚决定，显然不符合自己投诉的初衷。
起诉行政机关
诉求“撤销处罚决定”未获支持
因对株洲市规划局作出的行政处罚决定不服，方某一纸诉状将该局告上了法庭，请求法院判决撤销规划局作出的行政处罚决定，并判令被告重新作出行政行为。
“因湖南省实行一审行政案件集中管辖，因此方某诉株洲市规划局的行政案件一审归该市天元区法院受理并审理。”承办检察官介绍，法院一审认为，该案第三人向某系在原址进行老房改造，向某与方某属于多年邻居，双方老屋相邻距离原本就很近，并非向某新建房屋导致双方间距很近。市规划局根据客观实际情况，对向某未经规划审批许可改造房屋的行为作出的责令限期改正的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。2017年12月19日，法院一审判决驳回了方某的诉讼请求。
方某不服，向株洲市中级法院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。株洲市中级法院认为，该案争议焦点为市规划局作出的行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该案原审第三人向某未经规划部门审批，在城市规划区范围内擅自改建房屋，系违法建设，但其原有房屋系危房，且系在原址改建，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，不符合“限期拆除”的条件，故市规划局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，对上诉人方某提出的上诉请求不予支持。
就这样，株洲市中级法院于2018年4月20日依法作出判决：驳回上诉，维持原判。
方某当然不服，于是向湖南省高级法院申请再审。湖南省高级法院认为方某的申请符合行政诉讼法第九十一条第四项规定的情形，于2018年11月13日作出裁定，指令株洲市中级法院再审该案。
在对此案再审过程中，因机构改革，株洲市规划局变更为株洲市自然资源和规划局。
法院再审认为，该案争议焦点为株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定是否合法。方某提起诉讼的缘由是认为市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定错误，认为应当撤销该处罚决定，作出限期拆除的行政处罚决定。该案中，第三人向某未经规划部门审批，在城市规划区范围内擅自改建房屋，系违法建设，但其原有房屋系危房，且系在原址改建，属于城乡规划法第六十四条“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，不符合“限期拆除”的条件，市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定正确。虽然株洲市自然资源和规划局未一并处以罚款，但该局是根据向某房屋系老城区原址改建，并系危房等实际情况所作出的行政处罚，所作决定并无错误，且是否对第三人向某处以罚款与方某并无利害关系，故对方某的再审理由不予支持。株洲市自然资源和规划局所作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。经株洲市中级法院审判委员会讨论决定，于2019年4月20日作出判决，维持该院二审判决。
申请法律监督
检察官抗诉纠正错误判决
法院历经三次审理，均判决方某败诉。方某心有不甘，经人告知检察机关可以对行政诉讼进行监督后，立即向株州市检察院提交了监督申请。该院审查后提请湖南省检察院抗诉。
检察官前往现场调查取证
承办此案的检察官在审查案件的过程中，多次到现场查看，发现向某对老房屋进行改造时，并未超出原来土地使用权证的四至范围，对方某正常生产生活的影响亦不明显。鉴于该案系由邻里纠纷引发，检察机关多次组织、引导向某和方某进行协调，均因双方意见差距太大而未能达成和解协议。
湖南省检察院审查认为，株洲市中级法院生效判决适用法律、法规确有错误。其一，株洲市自然资源和规划局责令向某60日内改正违法行为，不属于行政处罚。行政处罚，是指行政主体依据法定职权和程序对违反行政法规范的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行为，其目的在于通过减损或剥夺违法行为人特定权益以示对其违法行为予以惩戒。城乡规划法第六十四条规定的“责令限期改正”，只是要求行为人改正其违法行为并消除其违法状态，并未对行为人的权益予以减损或剥夺，不具备行政处罚的基本特征。国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》对此也予以了明确。
其二，株洲市自然资源和规划局未对向某处以罚款，不符合法律规定。根据城乡规划法第六十四条规定，违法建设认定为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，行政机关在作出责令限期改正行政行为的同时，应当同时作出罚款的行政处罚，行政机关对是否作出罚款并无自由裁量的权限。
其三，株洲市自然资源和规划局对向某是否作出罚款的行政处罚，与方某之间存在利害关系。该案中，向某违法建设的房屋与方某的房屋相邻，市自然资源和规划局对向某违建行为所作的处理决定，事关方某的相邻权，该行政行为与方某之间存在利害关系，应该赋予方某对此向法院申请司法审查的权利。
鉴于上述意见，湖南省检察院依法向湖南省高级法院提出抗诉。
2020年8月30日，湖南省高级法院再审全部采纳了检察机关的抗诉意见，对该案予以改判，撤销了株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定。
协同发力
检法联手妥善化解争议
检察官在研究案情
该案再审过程中，为进一步核查案件事实，推动行政争议实质性化解，湖南省检察院检察官与湖南省高级法院承办法官再次共赴现场，组织双方进行调解。
经过充分沟通，办案人员了解到，向某家庭经济较为困难，为改造房屋不仅花光了家庭积蓄，还欠有一定数量的外债。向某此次改造房屋不仅是为了排除危房潜在的风险，也是为儿子结婚准备新房。办案人员还了解到，向某所居住的区域因属于旧城区的核心区域，被当地政府划定为严控规划区域，不再审批任何新增建筑。就该案来看，如果向某的房屋一直无法办理规划审批手续，则其房屋违法建设的状态将一直持续下去，该案纠纷亦一直无法得到妥善化解。
根据该案的实际情况，检法两部门经商议后，建议株洲市自然资源和规划局依法对向某的违法建设行为进行处理后，再按照修缮危房的相关规定，为向某补办相关规划审批手续，消除向某所建房屋的违法状态，既满足向某一家基本的住房需求，也彻底根除引发纠纷的症结。同时，加大对方某释法说理的力度，引导其服判息诉。
检察官在办案中发现，混淆行政命令与行政处罚的情况在当地规划管理部门行政执法中较为普遍。为进一步帮助行政机关规范执法行为，推进法治政府建设，湖南省检察院与湖南省高级法院经商议后，共同向株洲市自然资源和规划局提出建议，要求其尽快规范执法程序，完善执法制式文书。该局采纳建议并进行了积极整改，执法规范化水平得以明显提升。
行政命令与行政处罚不可混淆
湖南省检察院第七检察部主任 陈秋华
精准抗诉、促审促判是树立监督权威的重要前提。该案争议焦点是“责令限期改正”是否属于行政处罚，投诉人与行政机关对违法行为人罚款与否之间是否存在利害关系，司法裁判不尽一致，执法实践更是混乱。如果检察机关抗诉意见没有扎实的事实证据和法律法理作支撑，再审改判的可能性相当小。承办检察官在查找了海量资料，虚心请教学者和实务部门专家的基础上，从法学基本原理、现行法律规定、立法趋势以及最高立法机关的意见等方面入手，详细论证了“责令限期改正违法行为”不具备行政处罚的基本特征，属于行政命令，深入分析并明确了相邻权人对行政机关所作行政行为享有诉权的范围，并据此提出了抗诉。最终再审判决采纳了抗诉意见并予以改判。
法检联动、形成合力是推动依法行政的有益尝试。在办理司法个案中有效拓宽监督思维、延伸监督触角，实现行政检察“一手托两家”的监督效果，是新时期做实行政检察的必然要求。我们在办案中发现，株洲地区规划管理部门用行政处罚的方式作出行政命令系惯常做法。为有效推进依法行政，实现诉源治理，助推社会治理体系和治理能力现代化建设，湖南省检察院与湖南省高级法院经深入沟通后，共同向株洲市自然资源和规划局提出建议，要求其优化工作流程，规范执法行为，该局全部采纳并立行立改，真正实现了“办理一案、监督一片”的效果。
以人为本、化解争议是办理行政检察案件的不懈追求。该案虽然再审予以了改判，但向某房屋仍处于违法状态，行政争议仍未彻底化解，邻里纠纷仍未最终解决。承办检察官和法官多次到现场核实情况，发现向某家庭经济困难，原有房屋存在严重安全隐患，对房屋进行改造确有必要，不能因当地政府将该区域划为“严控规划地区”而影响人民群众的基本生活。经法检两部门商定后，向株洲市自然资源和规划局提出建议，督促其为向某补办审批手续，消除其房屋的违法状态，同时加强对方某的释法说理，体现了以人为本的司法理念，“一揽子”解决了行政争议和邻里纠纷，实现了案结事了政通人和。（检察日报 张吟丰 胡细罗）
责令改正是什么意思
让检查对象在限期内提供资料，可通过发送《税务事项通知书》或《责令限期改正通知书》实现，但企业若向检查人员提供了虚假资料，属于税收征管法第七十条规定的违法行为，则应向其出具《责令限期改正通知书》，因为《责令限期改正通知书》具有责令检查对象限期改正违法行为的意思。
“叮～”，正在审卷的审理科副科长王妮收到一条微信：“王姐，我准备发个《税务事项通知书》让纳税人提供材料，但出文书时有些问题拿不准，求助！”
来信的是走上检查岗位不久的85后马丽。马丽性格风风火火，但善于把握业务细节，她在一个简单的程序处理中遇到了什么问题？王妮正寻思着，马丽已到眼前。“姐，这是个来函确认虚开案件，资金支付证据为承兑汇票复印件，承兑汇票背书人与被背书人签章显示，该单位确实将款项付给了开票方。但因货物流有些疑问，我们去银行查找这张汇票的原件，发现原件与检查对象提供的复印件不一致，原件中没有检查对象的签章，复印件是伪造的，银行提供了证据。询问检查对象，得到的答复是经手人已离职，这份票据可能有假，但企业确实支付了相应款项，有证据。我们让其提供证据，但1个多月过去了，对方一直推脱。我看规范上写着可以制作送达《税务事项通知书》，让检查对象在期限内提供相关材料，但这个限期该写多长时间？”马丽几乎是一口气说了事情的大概。
“企业在被检查中提供了虚假资料，你没考虑出具《责令限期改正通知书》？”被这么一问，马丽有些懵：“这也是让检查对象在限期内提供资料吧，两个文书是不是都可以？”
“只从提供资料的角度看，两个文书确实都可以实现这个目的。但是两个文书的核心不同在于，《责令限期改正通知书》具有责令检查对象限期改正违法行为的意思，纳税人在接受税务机关检查过程中提供虚假资料，本身就属于税收征管法中第七十条规定的逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的行为，在证据充分的情况下，税务机关应当责令改正。同时应按税收征管法及其实施细则的规定，参照行政处罚裁量基准，综合确定是否对纳税人处罚并确定处罚金额。” 王妮回答。
“如果企业在限期内不提供资料，我就可以对其处罚了？”马丽追问。
“不一定。按照行政处罚法规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，其实可以理解成有行政处罚就需要责令改正。但根据规定的不同，有几种搭配：责令改正同时处罚；责令限期改正同时可以处罚；责令限期改正同时处罚。如果是第二种情况，一般会规定当场或限期改正了就不予以处罚，限期未改正予以处罚。”
王科长话音刚落，马丽马上质疑：“对偷税行为，我们通常只是处罚，不记得有责令改正或责令限期改正呀。”
“责令改正的目的就是让检查对象停止和纠正违法行为，我们对事后发现的偷税违法行为已经无法让其停止，只能纠正这种违法结果。我们其实是通过税务处理方式实现这个目的的，因而你就不会在税收征管法中看到税务机关对偷税行为处罚的同时责令改正或责令限期改正了。”
这个解释让马丽顿悟：“明白了，根据有关规定，这户企业提供虚假资料、阻挠检查属于违法行为，我们应当对其下达《责令限期改正通知书》而非《税务事项通知书》，责令限期改正同时可以处罚。”
刚抬脚要走，马丽又停了下来，一拍脑门说：“王姐，您还没告诉我让检查对象在多久期限内提供资料呢。”
王科长一听笑了：“根据国家税务总局有关规定，责令限期改正一般不超过30日。你可以跟纳税人沟通下，视取得资料的难易程度取个合理期限，实践中一周到一个月都有。”“这户企业通过协商恐怕难以实现。”马丽有些为难。
王科长想了想说：“这应该是个执法程序是否合理适当的问题，只要能保护纳税人陈述申辩及举证权利，就不会存在重大程序违法的风险。而且该纳税人需要提供的是资金支付资料，属于会计账簿资料，就算补充一般也不会涉及第三方取得，应该不用太长时间。如果你还是觉得不踏实，可以参考下这个。”
她随即递给马丽一份名为《最高人民法院关于修改的决定》的文件，说“这是今年5月1日生效的民诉证据新规，其中第五十一条至第五十六条对举证期限作了详细规定，一般一审普通案件不得少于15天，提供新证据的二审案件不得少于10天，简易程序不超过15天，小额诉讼不超过7天。该文件同时规定了酌情再次确定举证期限以及根据申请延长举证期限等制度。作为税务执法机关，我们不能直接引用这些规定，但可借鉴有关确定合理期限的思路。我认为只要把握好这些方面，应不会有重大程序违法风险。”
“好的，我回去就按这个思路制作《责令限期改正通知书》。还有，如果纳税人过了期限还不提供资料，我们就可以按规定对其处罚了吧？”马丽思路越来越清晰。
“按现在的裁量基准基本可以这样确定，但处罚只是手段，目的还是获得相关证据，继而对检查对象取得虚开增值税专用发票的行为进行定性处理或处罚。后面的路还长，必要时还要用到强制措施或按程序申请查询相关银行账户等手段，不能只是等纳税人提供资料。”王科长不仅回答了马丽的问题，而且做了进一步提示。
“知道了，后续还得跟上。”说完马丽匆匆离去。
小结：行政处罚是行政机关保证行政法律实施、维护法律秩序的一种手段，不是目的，维持法定秩序或状态还需辅以责令改正或责令限期改正等措施。如果责令改正或责令限期改正不足以恢复原状，行政机关还可以使用其他执法权限。对于稽查机关的权力，行政处罚法、行政强制法、税收征管法、发票管理办法、稽查工作规程中都有规定，内容多但不细致，实际运用时检查人员需遵循法理细致分辨，既保证纳税人合法权益又保证执法高效有力。
（作者系国家税务总局大连市税务局第一稽查局公职律师）
作者：杨钦玉
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责令改正的期限是多长时间
责令改正是市场监管部门经常使用的一种行政管理手段，正确理解并熟练掌握责令改正是对执法人员的基本要求，实践中，部分执法人员对责令改正出现认知偏差和理解错误，不能正确适用“责令改正”。笔者试从执法办案角度对责令改正进行分析探讨，以供同行参考。
责令改正是行政机关针对当事人违法行为的纠正和恢复，是要求当事人履行既有法定义务的具体行政行为，属于本应做到而未做到的“抹平”。责令改正无减损权益或增加义务属性，无惩戒性，不属于行政处罚，亦未对当事人财物进行实际控制，不属于行政强制。一般认为责令改正属于行政命令。
因具体违法行为不同，责令改正所对应的表现形式也不尽相同，一般表现为停止违法行为、责令退款、消除隐患等，一般使用《责令改正通知书》《责令退款通知书》《特种设备安全监察指令书》等文书载体。
只要发现当事人存在违法行为，可以随时责令改正。比如日常检查、线索核查、案件调查、作出处罚决定等各个环节，可以随时要求当事人改正违法行为。实践中，一般分为三种情形：
（一）违法行为导致安全隐患，如不立即纠正，随时可能对人体健康或公共安全造成危害，比如有关特种设备安全违法行为，此种情形需要立即责令改正，要求当事人立即停止违法行为，消除隐患。
（二）违法行为不是迫在眉睫必须立即予以纠正，比如食品违法案件中的销售过期食品，广告违法案件中的虚假广告等，这类违法行为实际上在案件查办时当事人已完成了违法行为的纠正，此种情形可以在制作《行政处罚决定书》或者《不予行政处罚决定书》中一并要求当事人责令改正，不必单独制作“责令改正文书”。
（三）责令改正是行政处罚的前置条件。依据有关法律规定，当事人违法行为需要行政机关先行责令改正，逾期拒不改正的，才作出处罚。比如《中华人民共和国特种设备安全法》第七十六条规定：违反本法规定，未进行型式试验的，责令限期改正；逾期未改正的，处三万元以上三十万元以下罚款。《单用途商业预付卡管理办法》第三十六条规定：发卡企业违反本办法第七条规定的，由违法行为发生地县级以上地方人民政府商务主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款。
（一）不用“涉嫌”。要求当事人责令改正，是已经取得了当事人违法证据，确定了违法事实，所以表述中，不用“涉嫌”一词。一般如是表述：经查，你（单位）×××的行为，违反（注意：不是“涉嫌违反”）了×××的规定，现责令你（单位）立即（或“在×年×月×日前”）予以改正。
（二）明确时限。责令改正分两种，一种是立即责令改正，一种是限期改正。限期改正的具体时限法律未作明确规定，一般按照改正事项的难易程度综合判断。辽宁省《市场监督管理行政处罚程序若干规定》对此进行了明确，第五十三条规定：责令当事人改正违法行为，应当明确改正的内容和期限。责令改正的期限应当按照法律、法规、规章和技术规范等规定执行，法律、法规、规章和技术规范没有规定的，改正期限一般不超过三十日；确有必要超过三十日的，应当报请市场监管部门负责人批准。
（三）允许救济。责令改正应当允许当事人行政复议或行政诉讼。有观点认为，行政处罚立案后的责令改正不应赋予当事人救济权利，理由是：如果允许救济，会影响案件办理效率。笔者认为，只要责令改正，无论在哪个阶段，都应赋予当事人救济途径，因为责令改正本身对当事人权益产生了实际影响，而不在于哪个时间节点，并且，允许救济并不必然影响案件办理效率。
（四）法律依据。在日常监督检查和实施行政处罚时，根据不同阶段，既可以依据有关特殊法规定责令改正，也可以依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定责令改正。
（五）确认整改情况。立即责令改正，现场即可确认整改情况。对于限期责令改正，限定期限到期后，应确认当事人整改情况，对于拒不改正的，依据有关法律法规做进一步处理。
（六）不是带有“责令”都属于责令改正。比如责令停产停业、责令关闭，属于行政处罚，不属于“责令改正”，并且，责令停产停业、责令关闭均涉及重大处罚，需要履行立案程序，按照规定还要告知当事人听证程序。
（一）纠正了当事人违法行为。如不及时纠正，违法行为可能导致安全隐患，危害公共安全或人体健康，也可能破坏经济社会秩序。责令当事人改正或限期改正违法行为，便于消除安全隐患，保障人体健康，规范经济社会秩序，使经济社会秩序恢复到原来的有序状态。
（二）不受“一事不再罚”限制。若实施行政处罚时，没有责令当事人改正或限期改正，如果未来（如两年内）当事人再次违法，依据“一事不再罚”原则，行政机关将不能针对同一违法行为作出处罚。如果已责令改正，未来当事人再次违法，行政机关可以再次给予处罚，不受“一事不再罚”限制。
（三）根据上述内容，责令改正是行政处罚的前置条件，只有先行责令改正，才可以对违法行为作出处罚，对当事人予以惩戒。对于在规定时限内完成了违法行为的纠正，行政机关依法不予处罚，这也体现了宽严相济的原则。
作者 | 辽宁省大连市市场监管局 隋键成
来源 | 《中国质量监管》杂志 市监学习驿站
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 黄圆圆
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品
➯官方通报！“三只羊”调查处置情况！
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责令改正期限
《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正。”关于责令改正，在理论及执法实践中存在一定争议。本文将结合具体案例进行分析。
责令改正与行政处罚
在最高人民法院指导性案例“ 王元和诉山东省淄博市人民政府案 ”中，争议的焦点为 ：责令改正是否属于行政处罚。
在该案裁判文书中，最高人民法院对行政处罚与责令改正的关系进行了充分阐述。
第一，行政处罚与责令改正概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁。责令改正是指行政机关在实施行政处罚的过程中，对违法行为人发出的一种作为命令。
第二，两者性质、内容不同。行政处罚是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒。责令改正本身并不是制裁，而是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。
第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚。责令改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法行为，恢复原状。
第四，两者形式不同。《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的具体种类，包括警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或吊销许可证、执照，行政拘留等。而责令改正违法行为因针对的具体行为不同，分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等。因此责令改正是与行政处罚不同的一种行政行为。
责令改正与行政强制措施
行政强制措施有四个特点。
一是行政性：为实现行政管理目的，由行政机关依照行政程序作出 。
二是服从性 ：行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。
三是物理性 ：行政强制直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。其发生可见动作为有形行为，且不仅是意思行为，还是实力行为。
四是暂时性：行政强制不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而是暂时限制。责令改正不符合行政强制措施的暂时性、物理性等特征。
责令改正的形式是否包括责令、停止生产销售
市场监管部门的相关法律法规并未对责令改正的具体形式进行明确规定。一般而言，责令改正因各种具体违法行为不同而表现为责令退还、责令赔偿、限期拆除等。
在基层执法过程中，对“责令停止生产销售”是否属于责令改正范畴存在较大争议。
有一种观点认为，责令停止生产销售等同于责令停产停业，必须将该行政处罚种类写入行政处罚决定中。根据《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》“责令停产停业必须告知当事人听证权”的规定，持该观点者认为责令停止生产销售也必须告知听证权。
另一种观点认为，责令停止生产销售属于责令改正的范畴，不属于行政处罚种类，不必写入行政处罚决定中，且不必告知当事人听证权。笔者查询《产品质量法释义》发现，其中有两处明确规定责令停止生产销售属于行政处罚种类。而在环保部的部门规章《环境行政处罚办法》第12条中则规定，根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有 ：责令停止建设 ；责令停止试生产 ；责令停止生产或者使用 ；责令限期建设配套设施 ；责令重新安装使用 ；责令限期拆除 ；责令停止违法行为 ；责令限期治理 ；法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。依据该条款，责令停止生产销售属于责令改正范畴。
结合《环境行政处罚办法》第10条中关于行政处罚种类的相关规定看，责令停产属于行政处罚范畴，责令停止生产属于责令改正范畴。《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》中明确，应结合违法行为的性质，选择适用相应的具体法律法规规章条款。换言之，判断某一行政行为是否属于责令改正，还要看这一行为是否符合责令改正的属性，即责令改正是命令当事人停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，而行政处罚是对当事人违反行政法律规范行为的制裁。笔者认为，在市场监管领域，关于责令停止生产销售是否属于责令改正范畴，还需进一步予明确。
关于责令改正的适用探讨
对《责令改正通知书》是否告知救济途径这个问题，在执法实践中存在争议。对单独的责令改正是否应当具有救济权利，相关行政法律法规中没有明确规定，在司法界也存在截然相反的判例。
综合多方面研究，笔者认为，纠正违法行为改变了相对人权利义务状态，对当事人的权利义务产生实际影响，为更好保护相对人权利，建议《责令改正通知书》载明当事人申请复议、提起行政诉讼的救济权利的相关表述。市场监管总局印发的《市场监督管理行政处罚文书格式范本》中，《责令改正通知书》告知了当事人救济途径。执法实践中，出现过部分执法人员接到举报后，仅发送《责令改正通知书》，对于改正期限过后，当事人是否进行了改正、改正效果如何等，没有进行相应的后续监管，最终因当事人整改不到位，发生安全事故，执法人员被追究责任的情况。由此可见，执法部门责令当事人改正违法行为，并不是下达一纸《责令改正通知书》就万事大吉，应限定合理的改正期限，明确改正内容，并在期限内回访，使执法部门的责令改正真正达到“目的”，强化约束力和执行力。同时检验责令改正措施的效果，对仍未改正违法行为者，坚决立案查处，切实做到“案结事了”，而非匆匆“了事结案”。
(本文作者系山东省潍坊市市场监管局 罗秋
原文刊载于《市场监督管理》半月刊
2020年第13期)
发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）
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