行政自由裁量权的广泛运用主要起到以下方面的作用,行政自由裁量权的控制机制

行政自由裁量权的广泛运用主要起到以下方面的作用，行政自由裁量权的控制机制

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行政自由裁量权是什么的重要组成

国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见

国办发〔2022〕27号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

行政裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。规范行政裁量权基准制定和管理，对保障法律、法规、规章有效实施，规范行政执法行为，维护社会公平正义具有重要意义。近年来，各地区各部门不断加强制度建设，细化量化行政裁量权基准，执法能力和水平有了较大提高，但仍存在行政裁量权基准制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理等问题，导致行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生。为建立健全行政裁量权基准制度，规范行使行政裁量权，更好保护市场主体和人民群众合法权益，切实维护公平竞争市场秩序，稳定市场预期，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平法治思想，认真落实党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，切实转变政府职能，建立健全行政裁量权基准制度，规范行使行政裁量权，完善执法程序，强化执法监督，推动严格规范公正文明执法，提高依法行政水平，为推进政府治理体系和治理能力现代化提供有力法治保障。

（二）基本原则。

坚持法制统一。行政裁量权基准的设定要于法于规有据，符合法律、法规、规章有关行政执法事项、条件、程序、种类、幅度的规定，充分考虑调整共同行政行为的一般法与调整某种具体社会关系或者某一方面内容的单行法之间的关系，做到相互衔接，确保法制的统一性、系统性和完整性。

坚持程序公正。严格依照法定程序科学合理制定行政裁量权基准，广泛听取公民、法人和其他组织的意见，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权和参与权。行政裁量权基准一律向社会公开，接受市场主体和人民群众监督。

坚持公平合理。制定行政裁量权基准要综合考虑行政职权的种类，以及行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素，应确属必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。要平等对待公民、法人和其他组织，对类别、性质、情节相同或者相近事项处理结果要基本一致。

坚持高效便民。牢固树立执法为民理念，积极履行法定职责，简化流程、明确条件、优化服务，切实提高行政效能，避免滥用行政裁量权，防止执法扰民和执法简单粗暴“一刀切”，最大程度为市场主体和人民群众提供便利。

（三）工作目标。到2023年底前，行政裁量权基准制度普遍建立，基本实现行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化，确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度，行政裁量权边界明晰，行政处罚、行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查等行为得到有效规范，行政执法质量和效能大幅提升，社会满意度显著提高。

二、明确行政裁量权基准制定职责权限

（四）严格履行行政裁量权基准制定职责。国务院有关部门可以依照法律、行政法规等制定本部门本系统的行政裁量权基准。制定过程中，要统筹考虑其他部门已制定的有关规定，确保衔接协调。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府及其部门可以依照法律、法规、规章以及上级行政机关制定的行政裁量权基准，制定本行政区域内的行政裁量权基准。县级人民政府及其部门可以在法定范围内，对上级行政机关制定的行政裁量权基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化量化。地方人民政府及其部门在制定行政裁量权基准过程中，可以参考与本地区经济发展水平、人口规模等相近地方的有关规定。

（五）严格规范行政裁量权基准制定权限。行政机关可以根据工作需要依法制定行政裁量权基准。无法律、法规、规章依据，不得增加行政相对人的义务或者减损行政相对人的权益。对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准。

三、准确规定行政裁量权基准内容

（六）推动行政处罚裁量适当。对同一种违法行为，法律、法规、规章规定可以选择处罚种类、幅度，或者法律、法规、规章对不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的条件只有原则性规定的，要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化量化行政处罚裁量权基准，防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。行政处罚裁量权基准应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容。要严格依照《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次，有处罚幅度的要明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形。

要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。坚持处罚与教育相结合，发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法的作用。对违法行为依法不予行政处罚的，行政机关要加强对当事人的批评教育，防止违法行为再次发生。

要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。罚款数额的从轻、一般、从重档次情形要明确具体，严格限定在法定幅度内，防止简单地一律就高或者就低处罚；罚款数额为一定金额的倍数的，要在最高倍数与最低倍数之间划分阶次；罚款数额有一定幅度的，要在最高额与最低额之间划分阶次，尽量压缩裁量空间。需要在法定处罚种类或幅度以下减轻处罚的，要严格进行评估，明确具体情节、适用条件和处罚标准。

（七）推动行政许可便捷高效。法律、法规、规章对行政许可的条件、程序、办理时限、不予受理以及行政许可的变更、撤回、撤销、注销只有原则性规定，或者对行政许可的申请材料没有明确规定的，有关行政机关可以对相关内容进行细化量化，但不得增加许可条件、环节，不得增加证明材料，不得设置或者变相设置歧视性、地域限制等不公平条款，防止行业垄断、地方保护、市场分割。拟在法律、法规、国务院决定中设定行政许可的，应当同时规定行政许可的具体条件；暂时没有规定的，原则上有关行政机关应以规章形式制定行政许可实施规范，进一步明确行政许可的具体条件。对法定的行政许可程序，有关行政机关要优化简化内部工作流程，合理压缩行政许可办理时限。

行政许可需要由不同层级行政机关分别实施的，要明确不同层级行政机关的具体权限、流程和办理时限，不得无故拖延办理、逾期办理；不同层级行政机关均有权实施同一行政许可的，有关行政机关不得推诿或者限制申请人的自主选择权。法律、法规、规章没有对行政许可规定数量限制的，不得以数量控制为由不予审批。实施行政许可需要申请人委托中介服务机构提供资信证明、检验检测、评估等中介服务的，行政机关不得指定中介服务机构。

（八）推动行政征收征用公平合理。制定行政征收征用裁量权基准要遵循征收征用法定、公平公开、尊重行政相对人财产权等原则，重点对行政征收征用的标准、程序和权限进行细化量化，合理确定征收征用财产和物品的范围、数量、数额、期限、补偿标准等。对行政征收项目的征收、停收、减收、缓收、免收情形，要明确具体情形、审批权限和程序。除法律、法规规定的征收征用项目外，一律不得增设新的征收征用项目。法律、法规规定可以委托实施征收征用事务的，要明确委托的具体事项、条件、权限、程序和责任。不得将法定职责范围内的征收征用事务通过购买服务的方式交由其他单位或者个人实施。

（九）规范行政确认、行政给付、行政强制和行政检查行为。法律、法规、规章对行政确认、行政给付、行政强制的条件、程序和办理时限只有原则性规定，对行政检查的职责和范围只有原则性规定，对行政确认的申请材料没有明确规定，对行政给付数额规定一定幅度的，有关行政机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。

四、严格行政裁量权基准制定程序

（十）明确制定程序。加强行政裁量权基准制发程序管理，健全工作机制，根据行政裁量权的类型确定行政裁量权基准的发布形式。以规章形式制定行政裁量权基准的，要按照《规章制定程序条例》规定，认真执行立项、起草、审查、决定、公布等程序。行政机关为实施法律、法规、规章需要对裁量的阶次、幅度、程序等作出具体规定的，可以在法定权限内以行政规范性文件形式作出规定。以行政规范性文件形式制定行政裁量权基准的，要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）要求，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等程序。

（十一）充分研究论证。制定行政裁量权基准，要根据管理需要，科学分析影响行政执法行为的裁量因素，充分考量行政裁量权基准的实施效果，做好裁量阶次与裁量因素的科学衔接、有效结合，实现各裁量阶次适当、均衡，确保行政执法适用的具体标准科学合理、管用好用。

五、加强行政裁量权基准管理

（十二）规范适用行政裁量权基准。行政机关在作出行政执法决定前，要告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由，有行政裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。适用本行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用，批准材料或者集体讨论记录应作为执法案卷的一部分归档保存。适用上级行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，报请该基准制定机关批准后，可以调整适用。对调整适用的行政裁量权基准，制定机关要及时修改。因不规范适用行政裁量权基准造成严重后果的，要依规依纪依法严格追究有关人员责任。

（十三）强化日常监督管理。各地区各部门要通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查。要建立行政裁量权基准动态调整机制，行政裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，或者客观情况发生重大变化的，要及时进行调整。行政裁量权基准制定后，要按照规章和行政规范性文件备案制度确定的程序和时限报送备案，主动接受备案审查机关监督。备案审查机关发现行政裁量权基准与法律、法规、规章相抵触的，要依法予以纠正。

（十四）大力推进技术应用。要推进行政执法裁量规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引，有效规范行政裁量权行使。

六、加大实施保障力度

（十五）加强组织实施。各地区各部门要高度重视行政裁量权基准制定和管理工作，加强统筹协调，明确任务分工，落实责任。要将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系，列入法治政府建设督察内容。国务院有关部门要加强对本系统行政裁量权基准制定和管理工作的指导，推进相关标准统一，及时研究解决重点难点问题。司法行政部门要充分发挥组织协调、统筹推进、指导监督作用，总结推广典型经验，研究解决共性问题，督促做好贯彻落实工作。

（十六）强化宣传培训。各地区各部门要加大宣传力度，通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视、新媒体等方式开展多种形式宣传，使广大公民、法人和其他组织充分了解建立健全行政裁量权基准制度的重要性、积极参与监督和评议行政执法活动。司法行政部门要结合实际，综合采取举办培训班和专题讲座等多种方式，组织开展业务培训。国务院部门和地方各级行政机关要加强对行政执法人员的培训，通过专业讲解、案例分析、情景模拟等方式，提高行政执法人员熟练运用行政裁量权基准解决执法问题的能力。

各地区各部门要按照本意见要求，及时做好行政裁量权基准制定和管理工作，并将本意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部。

国务院办公厅

2022年7月29日

（此件公开发布）

行政自由裁量权是什么意思

来源：人民网-人民日报

核心阅读

为贯彻落实党中央决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强法治政府建设，完善行政处罚制度，解决执法实践中遇到的突出问题，1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的行政处罚法。该法自2021年7月15日起施行。

扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度，坚持“权由法定”的法治原则，增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任……1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》。

全国人大常委会法工委发言人臧铁伟说，现行的行政处罚法于1996年由八届全国人大四次会议通过，2009年和2017年先后两次作了个别条文修改。此次修订行政处罚法，全面贯彻习近平法治思想，适应推进全面依法治国的需要，落实完善行政执法体制、严格规范公正文明执法的改革要求，推进国家治理体系和治理能力现代化。

改变“九龙治水”

城市管理等领域相对集中行政处罚权

行政执法领域曾出现过“九龙治水”的弊病。一些地方，多个行政管理部门各管一摊，职能交叉，看似都在负责，其实相互推诿扯皮。为改变这种乱象，党和国家机构改革和行政执法体制改革明确提出综合行政执法的改革要求。

此次行政处罚法修订，进一步明确了综合行政执法的法律地位，新修订的行政处罚法增加规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

“群众关心的城管执法、环保执法等问题，将彻底告别多头执法的现象。由一个部门管到底。责权分明了，行政执法才能更加高效、规范。”中国人民大学教授王旭说。

党的十八大以来，“放管服”改革深入推进，大量行政审批、行政处罚等事项下放基层，增加了政府效能，减轻了企业和群众负担。

全国人大常委会法工委副主任许安标介绍，根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，新修订的行政处罚法增加规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

现行的行政处罚法列举了警告、罚款、行政拘留等7类行政处罚种类。新修订的行政处罚法进一步将现行单行法律、法规中已经明确规定，行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入本法，增加规定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、限制从业等行政处罚种类。此外，还增加了行政处罚的定义：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

“行政处罚法是行政处罚领域的通用规范，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。对行政处罚进行界定和明确列举，有助于规范各类行政行为，切实做到‘权由法定’，也能进一步规范实践中存在的各种在实质上具有处罚性质的行为。”王旭说。

防止“权力寻租”

行政机关可以依法制定并公布行政处罚裁量基准

行政处罚中，常常会遇到这样的问题：当事人获取的违法所得来自受害人，行政处罚时，要不要先退赔受害人，再予以没收？各地的做法并不一致。

对此，新修订的行政处罚法明确，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。

“这样规定，可以最大限度维护受害人的合法权益，同时，规范行政机关对行政执法查获的违法所得的处理行为。”对外经贸大学副校长王敬波说。

自由裁量权过大是一些地方、一些领域行政执法受到诟病的原因。自由裁量权过大，也给一些人搞“权力寻租”留下了隐患。为了规范行政处罚自由裁量权行使，新修订的行政处罚法完善从轻、减轻的法定情形，增加规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定；行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

现行的行政处罚法规定，违法行为在二年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚。此次修订，加大了重点领域执法力度，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限由二年延长至五年。王敬波认为，这充分体现了人民至上、生命至上，体现对生命健康安全的高度重视和全力保护。

为了保护行政相对人的合法权益，规范行政机关行政行为，新修订的行政处罚法规定证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

“执法者须尊法守法。如果执法者都不按照法律规定办事，那执法行为就失去了公信力和合法性。”王敬波说，新修订的行政处罚法用明确的规定倒逼行政机关在执法中坚持依法行政、依法执法，严格遵照法律规定，严格执行法定程序，切实防止非法取证和程序违法。

在新冠肺炎疫情防控中，曾出现外籍人士在中国境内不遵守中国有关政府部门出台的防疫规定等情况，社会高度关注。此次修订行政处罚法也回应了这一问题，进一步明确，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外。

防范“罚款经济”

罚款不得同行政机关考核、考评直接或者变相挂钩

“近年来，随着全面依法治国的推进，行政机关和社会公众对‘程序正义’的认识提到了一个新的高度。没有程序正义，就没有实体正义。新修订的行政处罚法对行政处罚的程序作了进一步的完善。”中央党校教授王若磊说。

新修订的行政处罚法一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。二是体现全程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是细化法制审核程序，列明适用情形，明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。

对于这一修改，长期从事公安执法监督的北京市公安局朝阳分局麦子店派出所案管组民警周聪说，近年来，行政机关推行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”改革，取得了实效。此次修法，有助于推进公安机关严格规范公正文明执法，巩固“三项制度”改革成果，进一步完善行政处罚程序。

新修订的行政处罚法还规范非现场执法，增加规定行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

“比如，通过监控录像调查取证，应当提前经过审核，而且要有明显标志。这样做，可以防止‘钓鱼执法’等不当行为。这对交警执法、治安管理等提出了新的更高要求。”王若磊说。

此次修法还总结新冠肺炎疫情防控经验，增加规定发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

为贯彻落实行政执法责任制和责任追究制度，强化对行政处罚行为的监督，新修订的行政处罚法增加规定罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。“这一规定有助于防止一些地方行政机关搞‘罚款经济’、设定‘罚款指标’，促使行政执法回归本位，发挥应有的作用。”王若磊说。

图片说明：

图①：执法人员在山东省枣庄市山亭区水泉镇一个烟花爆竹销售点进行安全检查。

刘明祥摄

图②：吉林省梅河口市市场监督管理局执法人员对药店进行执法检查。

孙文财摄

图③：春节临近，浙江省湖州市长兴县应急管理局开展节前安全生产专项检查。

谭云俸摄

图④：在黑龙江省大兴安岭地区呼中区一处公路事故多发路段，交警正检查司机的证件。

王建威摄

版式设计：蔡华伟

《 人民日报 》( 2021年01月28日 18 版)

规范行政自由裁量权

界面新闻记者 | 张倩楠

界面新闻编辑 | 刘海川

2024年12月16日，国务院以“加快落实行政裁量权基准制度，进一步提升行政执法规范化水平”为主题，进行第十一次专题学习。

“现在一些领域和地方滥用行政裁量权、执法不公正的现象仍然存在。要从群众和企业反映强烈的问题入手，进一步完善行政裁量权基准制度，规范权力运行。” 国务院总理李强指出。

早在20年前，各地开始出现“自由裁量权实施办法”“裁量标准”“裁量指导意见”“自由裁量实施细则”等表述。2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）中明确提出“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”。

面对着复杂多样的社会现实，法律赋予行政机关一定程度的裁量权，本意是让行政机关依据法律规定对某事根据具体情形和其自身的行政经验来作出判断和选择，从而实现个案的公正性和必要的灵活性。

“如果行政处罚没有透明、公开的处罚标准，执法者很容易根据个人判断行使裁量权。自由裁量权行使失当，会带来司法不公，从而损害政府的公信力。” 微观治库创始人、武汉大学财税与法律研究中心客座研究员唐大杰向界面新闻介绍。

为防止“自由裁量权”的泛化和滥用，自2021年7月15日起正式实施的修改后的《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条明确规定了行政处罚裁量基准，不仅明确要求行政处罚中应当“规范行使行政处罚裁量权”，而且明确要求“行政处罚裁量基准应当向社会公布”。此项规定是我国在国家法律层级的立法实践中首次以“行政执法裁量权”取代了“行政执法自由裁量权”。

唐大杰表示，“《行政处罚法》的具体执行，依赖于行政部门自己制定的处罚规则，所以在立法端，行政处罚是行政部门制定规则然后自己执行，立法程序缺乏有效制衡。”因此行政机关自身制定的规范行政处罚行为的裁量基准既是行政自我拘束原则的一个重要体现方式，也是行政处罚裁量权的一个重要规制羁束形式。

2022年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，提出到2023年年底前，基本实现行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化，确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度，行政裁量权边界明晰等。

但现实中仍存在“远洋捕捞”“小过重罚”等滥用行政裁量权的情况，其中尤其需要关注罚没收入异常增长。根据本月公布的财政数据，1-11月，全国一般公共预算收入199010亿元，同比下降0.6%。其中，全国税收收入161922亿元，同比下降3.9%；而非税收入37088亿元，同比增长17%。

行政部门为什么偏爱罚款处罚？唐大杰认为，罚款是一种简易处罚方式，在执法中成本较低，处理时间短，执法效率高。此外，面对新的经济下行压力、财政处于紧平衡状态的情况，容易产生依靠非税收入特别是罚没收入来弥补财政缺口的冲动，当罚款与执法部门、执法个体存在“返还”关系，或者执法者存在罚款指标要求时，就极易发生过度处罚。

中山大学岭南学院经济学系教授林江此前接受界面新闻采访时表示，要加快制定不同罚没领域的行政处罚裁量基准，规范政府部门自由裁量权。行政处罚的设定应当具有正当目的，不应“为罚而罚”，而是遵循科学、合理的罚款比例，使处罚的严厉程度与违法行为的严重程度相当。

“应该将行政执法中的各类违法违章的处罚标准公开化，最大程度降低自由裁量权。同时，为了促进经济的恢复发展，应该鼓励行政执法的首违不罚理念，让执法有温度。还要严格坚持程序原则，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。” 唐大杰说。

“行政执法不应一罚了之，一关了之。” 唐大杰表示，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，应向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，听取当事人的陈述、申辩。还应告知当事人有要求听证的权利。

而从根源上解决行政执法存在的弊病，可能要从行政权力的约束上找方法。《优化营商环境条例》第五十八条规定，行政执法机关应当按照国家有关规定，全面落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度，实现行政执法信息及时准确公示、行政执法全过程留痕和可回溯管理、重大行政执法决定法制审核全覆盖。

唐大杰认为，全面推进严格规范公正文明执法，应该全面贯彻落实优化营商环境条例，应该对行政执法的规范性、公开性、透明度作出具体要求。除了保护当事人的合法权利，事前告知说明，听取当事人陈述申辩，并进行公开听证。如果当事人放弃权利，监管部门应引入媒体报道，将执法程序完全公开化、透明化。保护当事人的行政复议权利。对于重大处罚事项（金额达到一定指标，或影响力较大）必须公开说明，必须召开听证会，自行行政复议（提交上级复议）。

行政自由裁量权是指行政管理部门根据具体情况自行判断

【裁判要旨】

人民法院审理行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

【案情】

2015年12月21日，被告市工商行政管理局作出《行政处罚决定书》，认为原告医药公司为市妇女儿童医疗保健中心提供无息借款，为其解决资金周转困难问题，并获得市妇女儿童医疗保健中心的全部临床供药权，排挤了其他药品供应者的公平竞争权利，属于违反《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）的行为，根据该法第二十二条“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收”和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，决定责令医药公司改正违法行为，罚款18万元。原告不服，向省工商行政管理局申请行政复议，要求撤销上述《行政处罚决定书》。被告省工商行政管理局作出《行政复议申请决定书》，维持了上述《行政处罚决定书》。原告不服，对二被告提起行政诉讼。

【审判】

法院审理认为，被告市工商行政管理局对原告医药公司作出被诉行政处罚决定的法律依据是《反不正当竞争法》（1993年）第二十二条，该条规定：“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收”，此规定赋予了行政机关在处理此类行政违法行为时拥有对罚款数额幅度的自由裁量权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十条的规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。且本案在开庭审理前，原告医药公司与被告市工商行政管理局均向法院提出了调解的申请，双方自愿进行调解，后在法院主持下，双方当事人达成协议，被告市工商行政管理局同意将处罚金额变更为10万元，省工商行政管理局亦对变更罚款数额予以认可。变更后的罚款金额仍在法律规定的自由裁量幅度内，与原告的违法事实更相适应，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。据此法院依据双方达成的调解协议制作了行政调解书，对双方达成的调解协议给予了司法确认。

【评析】

《行政诉讼法》第六十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。这是法律的原则性规定，行政机关作出的行政行为应当具有“确定力”，行政行为一经生效，行政机关不得随意变更和撤销。但，2014年修订的《行政诉讼法》将解决行政争议作为立法宗旨和目的，对一定类型的案件，允许对行政机关在裁量权范围内作出的合法但不尽合理的行政行为进行调解，将更有利于解决行政争议这一立法宗旨和目的的实现。因此，《行政诉讼法》第六十条在原则性规定的基础上作出了例外性规定，即行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。人民法院在适用调解方式处理行政机关行使自由裁量权案件时应当把握以下几个方面：

一、准确界定行政机关的自由裁量权

行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以适用调解，这是《行政诉讼法》第六十条予以明确规定的，但关键在于如何界定行政机关的自由裁量权，即哪些属于行政机关行使自由裁量权的案件。

自由裁量权是指行政机关因对行政法规范的适用具有较大选择、裁量余地而作出自由裁量行为的权力。只要行政机关是在自由裁量范围内对行政权力作出处分，该处分行为是在法律允许范围内，并没有违反法律规定，且行政相对人接受行政机关的处分权，既不会损害其与行政机关之间形成的行政法律关系，同时一般也不会对国家利益、社会公共利益及他人合法权益造成损害，此时可以适用调解。

对于行政机关自由裁量权的界定，主要看两个条件：一是法律、法规规定。只有在法律、行政法规或者地方性法规赋予行政机关自由裁量权的情况下，行政机关因行使了该自由裁量权作出行政行为，而引发的行政诉讼案件方可适用调解。二是行政行为应当是合法的，如果行政机关超出自由裁量范围作出行政行为则属违法，即使行政相对人或者相关人愿意接受这种结果，也不能改变行政机关违法的事实，不能消除违法状态。因此，行政机关行使自由裁量权作出违法的行政行为时，不适用调解。三是行政行为存在合理性、正当性问题。如果行政机关根据行政相对人的违法事实，依据相关法律，在自由裁量范围内作出的行政行为已经做到符合公益或者对相对人损害最小，此种情况下，因该自由裁量行政行为不存在合理性问题，也不适用调解。

本案中，被告市工商行政管理局对原告医药公司作出被诉处罚决定的法律依据是《反不正当竞争法》（1993年）第二十二条，即“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收”。依据此规定，行政机关可以对违法的经营者，根据其违法情节，在罚款数额的幅度上有一万元到二十万元的裁量区间。被告市工商行政管理局对原告医药公司处以18万元的罚款，恰是属于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。故原告医药公司对被告市工商行政管理局的在自由裁量权范围内作出的上述行政处罚行为不服提起诉讼，人民法院可以适用调解。

二、调解应遵循自愿、合法的原则

行政诉讼法在规定可以进行调解的案件类型的同时，亦规定了行政诉讼中调解应遵循的法定原则。《行政诉讼法》第六十条第二款规定，调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

首先，人民法院在调解时应当遵循自愿原则。只有当事人自愿同意调解的，方能进行调解；任何一方当事人不同意调解的，不得强行为之。自愿原则应当贯穿调解的整个过程，人民法院对调解过程应当进行全程监控，特别注意行政机关在调解过程中是否利用其行政管理地位以迫使相对人违背自己真实意思，强行压服当事人接受其提出的意见。调解只是解决行政争议的一种方式而非唯一方式，对于当事人在调解过程中不愿继续调解的，不应反复进行调解，应当及时作出判决。

其次，人民法院在调解时应当遵循合法原则。一是人民法院对行政行为的合法性进行审查，只有在被诉行政行为合法，但欠缺合理性及裁量不当的情况下才能进行调解；二是人民法院应当对调解活动及调解内容的合法性进行监督，调解应当按照法定的程序进行，对调解协议内容，人民法院应当审查是否违反相关法律法规的强制性、禁止性规定，同时也要审查是否损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，人民法院只能对合法的且不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益的协议内容予以确认。同时，调解书的送达程序也要符合法律的相关规定。

三、调解有利于从源头上化解行政纠纷，妥善处理行政争议

现今社会，矛盾纠纷多元化、复杂化，解决行政争议的手段也应当多样化，刚性判决不应当是解决行政争议的唯一手段。《行政诉讼法》第六十条明确规定行政自由裁量权案件可调解，体现了原则性和灵活性的统一。最高人民法院行政审判庭在新的行政诉讼文书样式中列明行政调解书，就是鼓励人民法院对行政调解的效力通过法律文书加以确认。在行政诉讼中适当引入调解方式，并以行政调解书的形式对调解内容加以确认，不仅能够增加当事人对行政机关的理解与信任，还有利于从源头上化解行政争议，妥善处理行政纠纷，这也符合《行政诉讼法》的立法目的。

针对本案而言，被告市工商行政管理局对原告作出的行政处罚决定是在法律规定的幅度内行使自由裁量权，属于上述可以进行调解的范围。经过调解，被告市工商行政管理局同意将处罚金额变更为10万元，仍是在法律规定的罚款金额的自由裁量幅度内，符合法律规定，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。法院经过审查，确认了双方的调解协议，制作了调解书，解决了行政争议，维护了当事人的合法权益。

文章来源：中国法院网 | 作者：刘建梓 毛贝贝，单位：郑州铁路运输法院