何畅 尊界,何畅华为

上海自2018年首次发布优化营商环境行动方案以来，围绕“对标国际、服务企业”这一鲜明主题，坚持以制度创新驱动政策迭代，实现了从制度补短板到系统集成、从流程优化到生态体系重构的跨越。今年的8.0版行动方案，突出强调了“提升企业感受”这一关键理念，标志着上海营商环境建设进入经营主体体验驱动的新阶段，这一阶段本质上是将营商环境作为复杂适应系统，通过构建“制度供给—产业需求—技术创新”的共振机制，打造具有自组织能力的营商生态。这是上海顺应世界营商环境建设发展趋势、以制度创新推动全球城市建设能级跃升迈出的重要一步。

从效率优先到体验升级：营商环境改革的模式突破

从“政策供给”向“企业本位”转变，体现治理逻辑的深刻变革。过去7个版本方案已初步构建起“高效办成一件事”的上海特色政务服务框架，但企业仍面临政策“找不到、看不懂、用不上”的痛点。8.0版首次将“企业感受”放在突出位置，又是基于189条需求清单设计了58项任务，折射出背后“需求导向”的治理逻辑。比如，针对重复填报资料问题，推出“上海企业登记在线”数智化升级，实现表单智能预填、材料自动生成；针对检查扰企问题，全面推行“检查码”制度，通过数据共享减少多头检查。

方案制定从“政府能做什么”转向“企业需要什么”，本质上是营商环境治理主体性的重构。浦东新区生物医药产业“研发用物品白名单”制度突破传统监管框架，通过建立“企业申报—专家评估—动态调整”的协同治理模式，将通关时间压缩83%，推动上海生物医药产业规模突破9000亿元。这种基于产业特质的制度创新，彰显了营商环境改革从“削足适履”到“量体裁衣”的思维转化。

从“单点突破”向“立体网络”转变，体现政策方案的系统协同。相较于早期版本聚焦行政审批提速，8.0版更注重全链条服务能力的提升。在法治化领域，方案首次系统提出保护企业合法权益的6项措施，包括规范职业举报、优化异地执法协作等，直击企业“隐性成本高”的深层矛盾。在基层治理层面，通过“街镇吹哨、部门报到”机制，将服务触角延伸至中小微企业聚集的“最后一公里”。

从“对标世行”向“自主创新”转变，是全球坐标下的探索实践。作为世行评估的中国样本城市，上海在8.0版中既延续了世行新评估体系对“监管质量”和“公共服务”的重视，又结合本土实践形成创新突破。例如，在“获取经营场所”领域，通过区域空间生态环境清单管理，豁免部分项目环评手续；在“解决商业纠纷”领域，推动数字法院建设与国际仲裁机构合作，提升司法效率与公信力。同时，将服务颗粒度细化至生物医药研发、数据跨境流动等新兴领域；首创“营商环境体验官”机制，构建政府-企业-第三方协同治理架构；在数据要素确权、新型监管标准等制度空白领域率先破题，等等。

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数字化与法治化双轮驱动：治理能力的系统性重构

数字化转型正在重塑全球商业文明的底层架构，这种重构深刻作用于上海“打造数字化转型标杆城市”的发展实践。8.0版行动方案最显著的特征在于，通过数字化工具与法治化框架的有机融合，构建起“技术赋能+制度护航”的新模式、兼具效能与温度的治理体系。在数据要素层面，临港新片区率先开展的数据跨境流动“分级分类管理”，实质就是在探索数字时代的新型贸易规则；在组织形态层面，“元宇宙政务大厅”的试水，预示着政企交互模式将从物理空间转向数字孪生空间；在价值创造层面，静安区“全球服务商计划”通过搭建数字贸易服务平台，推动知识密集型服务业突破地理边界。这些实践正在重塑营商环境的评价维度，标志着营商环境建设从制度赋能向算法赋能的跨越。

当数据成为核心生产要素，传统以时间为单位的“办理天数”指标，必将让位于以数据流动性为基准的“系统通量”评估。因此，上海需要积极应对的，不仅是政务服务“一网通办”的技术升级，更是构建适配数字生产方式的制度环境体系。

第一，数字治理要由传统的工具创新转向生态重塑。上海在政务服务数字化领域已形成领先优势，8.0版进一步聚焦数字技术对治理生态的重构。例如，“人工智能+政务服务”行动推动高频事项实现智能审批，申报预填比例提升至90%以上；“企业码”应用场景的扩展，使经营主体身份认证、政策申兑等流程无缝衔接。更具突破性的是，方案将数据要素纳入营商环境建设框架，如探索数据知识产权登记试点，推动200余个数据产品完成确权。这种从“流程优化”到“要素活化”的跃升，标志着数字化正从工具层面向生产力维度渗透。

第二，法治护航要由单一的风险管控转向权益保障。法治化是营商环境国际竞争力的核心指标。8.0版在规范政府行为、保护企业权益方面推出多项创新：建立涉企政策合法性审查机制，要求普惠性政策听取中小企业意见比例不低于50%；完善商事调解配套制度，支持市场化解纷服务；针对职业举报乱象，探索建立黑名单制度与柔性监管机制。这些措施不仅强化了市场主体的制度预期，更通过“良法善治”降低了企业应对不确定性的成本。

第三，包容审慎要由以往的刚性管制转向弹性治理。面对新经济业态的复杂性，8.0版展现了“包容与规范并重”的治理智慧。在监管领域，推广“721工作法”，即70%问题用服务解决、20%用管理解决、10%用执法解决；在产业支持方面，允许餐饮多元业态混合经营，为市井经济“松绑”。这种弹性治理模式，既维护了市场秩序，又为创新保留了试错空间，体现了超大城市治理的精细度与人文温度。

国际标杆与本土创新协同演进：制度型开放的新赛道

在全球产业链重构与科技革命加速的背景下，营商环境竞争已从“政策优惠比拼”转向“制度体系较量”。8.0版方案提出“实施高标准国际经贸规则试点”，不同于传统自贸区以关税优惠为主的开放模式，制度型开放更强调规则、规制、管理、标准的国际对接，这是更高层次的开放形态。

第一，要特别注重全球规则适配与本土经验输出的双向互动。上海既要对接世行新版评估体系，更需提炼自身改革经验。例如，在“纳税”领域，深化“税路通”跨境服务品牌，为跨国企业提供全周期税收支持；在“国际贸易”环节，扩大高新技术货物布控查验享惠范围，提升通关便利化。这些举措既符合国际高标准经贸规则，又融入了长三角一体化、自贸试验区等区域特色，形成“国际范式+中国方案”的独特价值。

第二，要聚焦制度创新与产业变革的深度融合。8.0版将营商环境建设与科创中心、国际金融中心等城市战略有机结合。在要素保障方面，推动老旧商务楼宇更新与租赁住房建设，破解空间资源约束；在人才服务领域，深化“海聚英才”平台，赋予重点企业人才自主认定权。这种“制度—产业”协同创新模式，使营商环境优化成为产业能级跃升的催化剂。

第三，要加强构建治理共同体，即政府、市场与社会的新型关系。方案首次提出“营造良好社会氛围”，通过媒体观察员机制、政策直播等渠道，推动多元主体共治。在基层鼓励街镇探索监管创新与商居协调机制，激发治理末梢活力。从“政府主导”到“社会共治”转型，能够降低行政成本、培育市场自我修复能力，为营商环境可持续发展提供社会支撑。

优质营商环境不仅是便利化指标的组合，更是制度适应力、创新包容力、生态协同力的系统呈现。未来上海的营商环境建设，应当致力于培育滋养创新的制度土壤，打造更具韧性和进化能力的生态系统。从“国际规则接受者”向“制度创新策源地”转变，从“要素集聚型”增长向“生态赋能型”发展转型，构建一种兼具适应性、引领性、包容性的涉企服务体系范式，这种范式既服务于企业当下的获得感，更着眼于城市未来的可持续发展，这既是超大城市治理现代化的必然要求，更是上海在新一轮全球城市竞争中占据制高点的战略支撑。

（作者单位：上海社会科学院经济研究所）

栏目主编：杨逸淇 文字编辑：陈瑜 题图来源：上观题图

来源：作者：沈开艳 何畅

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本文刊载于2024年12月1日《文汇报》第6版：文汇理论/论苑

党的二十届三中全会《决定》提出，坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。这充分彰显了党中央对改革任务的整体谋划和系统布局。促进各领域各环节把握内在联系、加强系统集成、发挥整体效能、取得协同效果，有助于共同形成助推中国式现代化的强大合力。

统筹经济和社会，体现为完善有利于推动高质量发展的体制机制与健全保障和改善民生制度体系的双向赋能。健全因地制宜发展新质生产力体制机制，形成同新质生产力更相适应的生产关系，能够大幅提升全要素生产率。推进生产性服务业融合发展、加快生活性服务业多样化发展，推进服务业标准化建设，共同构成发展服务业的主攻方向。在民生领域，提高居民收入占国民收入、劳动报酬占初次分配两项比重，增加城乡居民可支配收入；健全高质量充分就业促进机制、劳动者工资支付保障机制；建立租购并举的住房制度，深化医药卫生体制改革；推动建设生育友好型社会，优化基本养老服务供给等改革举措在发展中保障和改善民生，切实把发展红利转化为人民最关心的民生福祉。

统筹政府和市场，体现为构建高水平社会主义市场经济体制与健全宏观经济治理体系的紧密关联。政府和市场关系始终是改革的核心问题，构建高标准市场经济体制意味着必须更好发挥市场机制作用，实现资源配置效率最优化、效益最大化。政府在维护市场秩序、弥补市场失灵等方面更好发挥作用。制定民营经济促进法，深入破除市场准入壁垒，完善民营企业融资支持制度，规范涉民营企业行政检查，旨在解决民营企业作为市场主体所面临的诸多现实问题，为民营经济提升发展质效营造良好环境；建立国有企业履行战略使命评价制度，完善分类考核评价体系，有助于推动国有经济布局优化、结构调整，提升核心竞争力。

统筹效率和公平，体现为效率支撑公平、公平保障效率，让发展成果更多更公平惠及人民群众。产业在国内梯度有序转移的协作机制，能实现产业转出地和承接地利益共享，共同发挥两类地区的竞争优势。通过进一步完善收入分配制度，增加中低收入群体收入，扩大中等收入群体，缩小收入差距，扎实推进共同富裕彰显公平原则。加大对农村和欠发达地区的支持力度，推进乡村振兴战略，优化城乡资源配置，缩小城乡发展差距，实现基本公共服务均等化，推动优质公共资源向基层延伸。在改革推进过程中，提出要完善利益表达机制和利益协调机制，畅通群众诉求渠道，增强政策制定和实施的透明度和参与度。

统筹活力和秩序，体现为“寓活力于秩序之中，建秩序于活力之上”的互融互促、良性循环。在创新政策上，完善创新激励机制，增强企业技术研发投入，形成以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，以科技创新驱动高质量发展。深化“放管服”改革，增加地方自主财力，拓展地方税源；优化营商环境，降低市场准入门槛，激发企业创新活力，减少政府对市场的直接干预，提升市场主体的自主权和积极性。同时，强调完善法律法规体系、确保市场公平竞争、保护产权和知识产权、维护社会公平正义重要性，加快建设法治国家、法治政府、法治社会，确保各项改革在法治轨道上有序推进。

统筹发展和安全，体现为推进国家安全体系和能力现代化、以高水平安全保障高质量发展的有机结合。通过健全风险防控机制，完善重大决策社会稳定风险评估制度，加强各类风险预测预警预防，提升防范化解重大风险的能力，确保发展进程中不发生系统性风险。优化产业结构，推动制造业高质量发展和科技创新，通过加大对战略性新兴产业和前沿科技领域的投入，提升自主创新能力，建设国家战略腹地和关键产业备份，帮助提升产业链供应链韧性和安全水平。强调要优化对外开放布局，推动“一带一路”高质量发展，深化多边和双边经贸合作，构建开放型经济新体制，以更高水平开放带动高质量发展。坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，通过健全经济安全保障体系，加强关键领域、关键环节、关键产品的自主可控能力，防范化解重大经济风险，确保经济平稳健康运行。

（何畅，上海社会科学院经济研究所）

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本文刊载于2024年12月17日《解放日报》第10版：思想周刊/新论

中央经济工作会议提出，要大力提升抓落实的效能，充分调动基层的积极性主动性创造性，持续优化营商环境，更好凝聚推动高质量发展的合力。新形势下，优化营商环境应进一步倾听企业声音，以改善企业实际需求为导向，不断提升涉企公共服务供给水平。

企业需求——

便捷高效的行政审批。行政审批是企业进入市场、扩大经营的重要环节。企业希望进一步提升部门间的协同效率，通过数据共享和实时联动，避免“二次提交材料”和“多头跑”。高效的行政审批“一窗受理、集成服务”“零跑动”，有助于降低企业交易成本、提高资源配置效率，进而释放创新潜力和市场活力。

灵活稳定的融资支持。融资支持是企业生存和发展的“生命线”。特别是对中小企业和初创企业而言，获得充足的资金支持是扩大生产规模、进行技术创新、开拓新市场的关键。企业希望政府通过政策性担保、融资补贴、贴息贷款等手段，建立多层次的融资支持体系，帮助降低融资门槛和成本。

系统完善的产权保护。知识产权保护有助于激励企业进行技术创新和研发投入，是创新驱动发展的重要保障。企业希望政府在知识产权申请、确权、维权等方面提供全面覆盖的服务，包括快速审查通道、法律咨询、纠纷调解等具体措施，并加快知识产权保护的国际化步伐，加强跨境维权服务等。

务实精准的人才服务。企业对人才的需求包括人才引进、培训、留用等多个环节。政府的人才服务应覆盖这些环节，包括人才落户、配偶就业和子女教育等配套服务。

开放共享的公共信息。信息不对称是企业在市场竞争中面临的主要问题之一。企业对信息与数据服务的需求体现在多个方面，包括市场分析、政策匹配、技术动态、行业趋势等。

优化服务——

深化“一网通办”平台的智能化与数据共享。在现有“一网通办”基础上，可进一步引入人工智能、区块链等，实现跨部门、跨区域的数据实时共享与联动。

建立多元化的融资支持体系与风险缓释机制。通过设立专项融资基金、扩大中小企业担保基金规模、发展供应链金融等方式，为企业提供更多样化的融资产品；通过调研走访，完善政策调整机制，确保融资产品与企业需求的精准匹配。

构建高效的知识产权综合服务中心。可在张江、临港等创新高地设立综合性知识产权服务中心，引入知识产权快速维权通道，为科技型企业提供从专利申请到跨境维权的全流程服务。

畅通企业服务“绿色通道”。针对重点产业领域，可设立“绿色通道”，提供高效的政策支持和服务保障。这不仅包括行政审批的优先处理，还涉及财税支持、土地供给等方面的优先安排。

加强企业服务“数据赋能”。发挥上海大数据平台赋能作用，提升公共服务的数字化水平。通过合理开放政府数据和推动数据共享，帮助企业更好地了解市场动态和政策信息。

（沈开艳、何畅，上海社会科学院经济研究所）