近日，国务院发布了《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》(“《准入决定》”)，人民银行(“人行”)发布了《金融控股公司监督管理试行办法》(“《金控办法》”)，根据法律和《准入决定》对金融控股公司(“金控公司”)组织实施监管，2020年11月1日起施行。金控公司是指依法设立，控股或实际控制两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业经营的公司，其控股股东或实控人为境内非金融企业、自然人或经认可的法人。本文就《金控办法》有关反垄断和竞争的监管，有如下几点观察。
一、《金控办法》的反垄断和竞争规定应该与人行法定职责相关。
《反垄断法》规定经营者集中审查和对垄断协议、滥用市场支配地位行为的调查是市监总局职责，同时未规定其他政府部门不对它们法定职责内涉反垄断事项予以一定监管，具体需看其他部门职责的内容和依据、监管内容等。“鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为”是《反不正当竞争法》立法目的，其第四条规定“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门(笔者注：即市监部门)对不正当竞争行为进行查处;法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定。”人行主要职责规定于《中国人民银行法》第二条：“…在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”该法第四条规定“中国人民银行履行下列职责：…(十三)国务院规定的其他职责。…”《准入决定》规定该行对金控公司“…组织实施监督管理，可以采取相关审慎性监督管理措施。…”
人行《金控办法》四处提及“垄断”，两处提及“竞争”，其有关负责人就该办法答记者时表示“…金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要…防范风险交叉传染。…《金控办法》的出台有利于促进各类机构有序竞争、良性发展，防范系统性金融风险。…”根据这一说明，《金控办法》中反垄断和竞争条款应与人行“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的职责相关。该办法第四条还规定建立金控公司监管跨部门联合机制，有关部门间加强监管合作和信息共享。
二、有关经营者集中审查征求意见过程中，人行可能提出金融市场竞争影响等意见。
就金融领域经营者集中审查，金融监管部门向实施审查的反垄断部门提出意见并不少见。在美国，出于银行业的重要，法律规定由反垄断部门(司法部)和银行监管部门(如美联储)共同对银行、银行控股公司的并购进行经营者集中审查，二部门分别独立作出决定，它们的审查大部分非常相似，也互提意见。不同处包括美联储初步审查时使用预先界定的地域市场(将美国分为超过1500个地方银行市场)而司法部逐案审查(case-by-case)等。
我国市监总局为经营者集中审查唯一部门(近期上海临港新片区获得了审查试点的授权)，同时在审查中会依需要征求有关政府部门、行业协会等意见。鉴于人行监管金控公司，对经营者取得金控公司控制权或者金控公司取得其他金融机构控制权等经营者集中案件，市监总局可能征求人行意见。该行专长经济领域，对竞争影响分析应较为了解，可能反馈交易对金融市场竞争影响等意见。
另根据《金控办法》第十五条，金控公司如有变更持5%以上股权主要股东、实控人，投资控股其他金融机构等事项，应当经批准，人行自受理申请起三个月内作出批准或不批准决定。
三、必要时人行可以提请国务院反垄断部门调查金控公司。
根据《金控办法》第四十七条，上述必要发生于以下情形：
(1) 金控公司违反该办法及相关规定，或经营不善，对所控金融机构、金控集团造成重大风险;且
(2) 风险可能影响金融稳定、严重扰乱金融秩序、损害公众利益。
《金控办法》提及垄断的情形有：
(a) 金控公司控股股东或实控人滥用市场垄断地位或技术优势不正当竞争(第十一条);
(b) 金控公司与所控金融机构外其他关联方的关联交易违背反垄断规则(第三十五条)。
情形(a)中“滥用市场垄断地位”并非《反垄断法》用语(其用语为“滥用市场支配地位”)，且情形(a)的落脚点是“不正当竞争”。但构成情形(a)的如果也构成滥用市场支配地位(如拒绝交易、限定交易、搭售、差别待遇等)，或者出现情形(b)，而且符合上述(1)和(2)，必要时人行可以提请反垄断部门启动调查，依法作出处理决定。
四、人行可以对金控公司两项不正当竞争行为采取监管措施。
《金控办法》规定的该两项行为是：
(i)金控公司控股股东或实控人滥用市场垄断地位或技术优势不正当竞争(第十一条)(其中构成《反垄断法》禁止的滥用市场支配地位的，如上文所述，可提请国务院反垄断部门启动调查);
(ii) 金控公司与所控金融机构外其他关联方的关联交易违背公平竞争规则(第三十五条)。
《反不正当竞争法》未规定这两项情形，虽然该法第十二条“…利用技术手段…妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行…”中的部分行为可能与上述《金控办法》中“滥用…技术优势不正当竞争”有一定关联性。需明确的是，对于金控公司及其控股股东、实控人的混淆、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密、不当有奖销售、商业诽谤等《反不正当竞争法》规定不得从事的行为，应由市监部门查处。
结 语
金融业是国计民生的重要行业。金控公司业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业经营，需防范金融和非金融风险交叉传染。《准入决定》和《金控办法》标志着国家将金控公司作为整体纳入监管。反垄断和公平竞争方面，在市监部门的执法和监管外，金控公司及其控股股东、实控人现在开始还需重视人行的监管角色。
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