政府投融资平台公司，政府投融资管理
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——基于隐性债务化解、市场化转型与资源资本化的多维视角引言：高质量发展下的投融资困局与破题方向近年来，随着经济增速换挡、土地财政收缩以及隐性债务监管趋严，地方政府传统的“融资-建设-土地出让”循环模式面临根本性挑战。截至2023年底，全国地方政府债务余额已突破40万亿元，债务率（债务余额/综合财力）超过120%，部分区域甚至触及300%风险警戒线。在此背景下，中央提出“统筹高质量发展与高水平安全”的战略要求，推动地方政府投融资逻辑从“规模扩张”向“效能提升”转变，从“政府主导”向“市场驱动”转型。
本文基于最新政策框架（如《进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》发改办投资〔2024〕1013号），结合全国多地改革实践案例，系统解析地方政府投融资的“新十三律”，构建“合规性管控-资源整合-市场化闭环”三位一体的操作体系，为破解地方发展资金难题提供可行路径。
第一部分：底线思维——隐性债务防控与投融资分类管理1. 隐性债务与市场化融资的“楚河汉界”（1）政策红线：隐性债务的核心特征在于脱离预算监管、违规绑定政府信用。根据财政部2023年通报案例，以下行为被明确禁止：
以政府购买服务名义融资（如学校建设）；通过国企平台承诺“固定回报”吸引社会资本；虚构政府付费路径的PPP项目（如无实质运营内容的市政工程）。（2）市场化融资的合规路径：
主体切割：推动城投平台与政府信用脱钩，通过资产重组、混改提升市场化评级。例如，重庆城投集团通过整合水务、能源资产，获得AAA主体信用评级，发行5年期公司债利率较此前下降150BP。工具创新：优先使用资产证券化（ABS）、基础设施REITs等结构化融资工具。典型案例：深圳地铁集团以轨道交通沿线物业租金收益发行ABS，募集资金45亿元用于新线建设，实现债务出表。2. 政府投资与企业投资的“分水岭”（1）政府投资清单化管理：
纯公益性项目（如防洪堤坝、市政道路）由财政资金或专项债支持，严控项目超概算、超标准建设；准经营性项目（如产业园区配套路网）采用“资本金注入+专项债配套”模式，资本金比例不低于20%。（2）企业投资负面清单：
禁止政府干预企业投资决策（如强制要求配套非经营性设施）；禁止以财政担保、土地抵押等方式变相兜底。第二部分：动能转换——资源资本化与项目自平衡机制3. 经营性资源挖掘与收益闭环设计（1）土地资源开发模式升级：
TOD模式：以轨道交通站点为核心，实施“站点开发-土地增值-收益反哺”循环。成都TOD示范项目通过“地下空间开发权+上盖物业开发”捆绑招标，实现项目内部收益率（IRR）达8.5%。EOD模式：将生态治理与产业开发一体化实施。大理洱海流域EOD项目通过河道整治提升周边文旅用地价值，带动土地溢价收益12亿元，覆盖环保投入的80%。（2）非传统资源变现路径：
碳权交易：内蒙古库布其沙漠光伏项目通过出售碳汇指标（CCER）年均增收1.2亿元；砂石土资源捆绑开发：浙江安吉县将废弃矿山修复与砂石开采权挂钩，拍卖收益7.3亿元用于乡村振兴基建。4. 自平衡项目的四大设计法则（1）时序平衡：通过“现金流前移”解决建设期资金缺口。例如，某新区在片区开发中优先建设标准化厂房，以预租收入覆盖道路建设成本。
（2）空间平衡：跨区域调配资源收益。雄安新区通过“耕地占补平衡指标交易”筹集资金超100亿元。
（3）产业平衡：以产业税收增量补偿基建投入。苏州工业园设立“产业反哺基金”，将企业增值税地方留成部分的30%定向用于基础设施维护。
（4）生命周期平衡：全周期成本管控。广州南沙采用“BOT+ROT”模式建设地下管廊，运营期调价机制确保30年现金流稳定。
（1）土地综合开发权授予：
政府将土地一级整理、二级联动开发权授予平台公司，允许其通过“成本返还+收益分成”回收资金。长沙城发集团通过梅溪湖片区开发，实现土地溢价分成收入占比达总营收的65%。（2）特许经营权整合：
将分散的市政特许经营（如供水、停车、广告）统一授权平台运营。贵阳城投整合全市3.2万个停车位经营权，发行ABS融资9亿元。（3）资源开发权配置：
平台公司主导砂石、矿产等资源开发。重庆綦江东部新城公司通过建筑垃圾消纳场特许经营，年均创收1.8亿元。6. 平台公司能力建设的“四化”策略（1）资产证券化：筛选供水、供热等稳定现金流资产发行REITs。首批保障性租赁住房REITs中，厦门安居集团募资30亿元用于新建项目。
（2）业务多元化：拓展光伏、充电桩等新基建领域。合肥建投联合阳光电源建设分布式光伏电站，年发电收入超5000万元。
（3）管理精细化：推行“项目跟投”“超额利润分享”等市场化考核机制。
（4）资本混合化：引入央企、民企战略投资者优化治理结构。
（1）土地出让金闭环管理：
禁止直接用于债务偿还，但允许通过“土地增值收益基金”定向支持片区开发。南京江北新区设立基金规模50亿元，专项用于跨江通道建设。（2）产业用地定制出让：
将基础设施配套义务写入土地出让合同。武汉东湖高新区要求企业竞得工业用地后，须代建周边两条市政道路。8. 政府采购融资的合规突破（1）以租代建模式：
政府向平台公司租赁学校、医院等设施，年租金纳入财政预算。昆明市采用15年期租赁协议建设三甲医院，平台公司以租金收益权质押融资12亿元。（2）建办分离机制：
平台公司建设、事业单位运营，避免资产权属争议。郑州市郑东新区通过该模式完成12所学校建设，节约财政直接投资8亿元。9. 特许经营新政的实务要点（1）政策核心变化：
聚焦使用者付费项目，政府仅承担“建设成本30%以下”的可行性缺口补助；优先选择民营企业参与，禁止设置所有制歧视条款。（2）融资结构设计：
项目公司股权占比不低于80%，政府出资代表持股不超过20%；探索“特许经营收益权质押+项目贷”组合融资。陕西榆林垃圾焚烧项目通过质押垃圾处理费收益权，获得国开行贷款15亿元。第五部分：风险防控——全流程监管框架构建10. 隐性债务识别的“四维雷达”（1）资金来源维度：核查是否依赖财政资金偿还；
（2）合同条款维度：排查“固定回报”“回购承诺”等违规约定；
（3）资产权属维度：甄别公益性资产违规注入平台公司；
（4）现金流维度：评估项目收益是否真实覆盖融资本息。
（1）政策预警：建立中央政策数据库，实时跟踪财预〔2024〕15号、发改办投资〔2024〕1013号等文件细则；
（2）压力测试：模拟土地出让收入下降30%、专项债偿付高峰等极端情景下的资金链安全；
（3）退出预案：对无法实现自平衡的项目，提前设计资产转让、债务重组路径。
地方政府投融资体系的重构绝非简单的“技术改良”，而是涉及体制机制、利益格局、治理能力的深层变革。唯有坚持“市场化主导、资源化整合、合规化运作”三位一体，方能实现从“借钱发展”到“用钱生钱”的质变。未来，随着数据要素、生态产品等新型资源入市，地方政府的“资源资本化”工具箱将更加丰富，高质量发展的投融资新范式值得期待。
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记者 辛圆
财政部网站4月18日发布的《财政部关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》显示，财政部贯彻落实党中央、国务院决策部署，把隐性债务问题作为财会监督工作的重点内容，持续保持“零容忍”高压监管态势，严肃查处新增隐性债务、少报漏报隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为，推动有关地方和部门依法依规问责。
具体看，通报的六起典型案例分别是：内蒙古自治区呼伦贝尔市通过违规捆绑包装政府和社会资本合作项目及向房地产开发企业借款新增隐性债务6.88亿元。吉林省四平市隐性债务化解不实2.85亿元。黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务15.73亿元。
另外三起为：河南省开封市杞县五里河镇通过国有企业垫付资金建设楼堂馆所新增隐性债务953.1万元。云南省昆明市富民县通过所属国有企业筹集资金建设楼堂馆所新增隐性债务1.69亿元。青海省海东市通过国有企业直接借款新增政府隐性债务16.45亿元。
财政部称，以上六起典型案例，暴露出一些地方和单位的领导干部政绩观存在偏差，纪律观念不严，在贯彻落实党中央、国务院决策部署中，有令不行、有禁不止，打折扣、搞变通，严重影响了隐性债务风险防范化解工作成效。
财政部表示，将切实履行财会监督主责，健全跨部门联合惩戒，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，持续强化隐性债务查处问责力度，坚决遏制新增隐性债务，防止前清后欠，有效防范化解地方政府债务风险。
界面新闻记者查询发现，政策层面在持续加强对地方政府隐性债务的监管。
财政部此前发布的2024年中国财政政策执行情况报告明确提到，落实落细一揽子化债政策，坚决遏制新增隐性债务，有效防范化解地方政府债务风险。加快地方政府融资平台改革转型，加大财会监督力度，提升财政治理效能。
4月11日，金融监管总局发布《关于促进金融资产管理公司高质量发展提升监管质效的指导意见》。《意见》特别提出，严格落实地方政府融资平台相关监管政策，严禁金融资产管理公司以任何形式新增地方政府隐性债务。
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之前发布过《投资项目管理之应知应会》、《政府投融资领域的应知应会》、《政府投融资领域的应知应会（二）》，可以回顾回顾。
本期主要针对2025年地方政府专项债券、土地储备专项债券、超长期特别国债及2025年政府工作报告等内容进行梳理。
一、地方政府专项债券
1.2025年全国发行额度。
2025年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。
2.2025年发行指导依据。
主要为国务院办公厅于2024年12月22日发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）。大家至少要把文号记住。
3.专项债券投向领域实行“负面清单”管理。
“负面清单”包括完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等项目、一般竞争性产业项目5大项。
4.对于专项债券投向领域额外记住一句话。
允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。
5.专项债券用作项目资本金。
专项债券用作项目资本金共22大领域。
专项债券用作项目资本金的比例。以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限为该省份用于项目建设专项债券规模的30%。
6.增加专项债券项目收益来源。
对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，可新增四项收入以偿还债券：项目财政补助资金、调度其他项目专项收入、项目单位资金、政府性基金预算收入。
7.对11个试点地区实行“自审自发”机制。
11个试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省、河北雄安新区。
8.对“自审自发”试点地区以外的省份实行审核“绿色通道”机制。
“绿色通道”机制指的是针对同时具备三个特点的项目无需重新申报：国家双入库审核、续发项目、在建项目。
9.鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度。
特别是“自审自发”的11个试点地区要加快建立偿债备付金制度。
10.完全无收益的项目是否可申请专项债。
完全无收益的项目（如城市道路等）不能单独申请专项债，但可考虑打包入产业园区、交通枢纽、冷链物流等项目去发行。
建议在项目立项阶段把道路考虑进去，组合成一个真正的项目，即在项目立项时将多个要实施的建设内容整体立项，而不是在申报专项债时将多个项目进行人为组包。
11.政府专项债支持的项目类型。
政府专项债主要支持政府投资项目。如果是企业投资项目，则支持全资国企或国有控股企业的企业投资项目。
二、土地储备专项债券
1.项目实施单位。
项目实施单位主要由纳入名录管理的土地储备机构担任。自然资源部对全国的土地储备机构实施名录制管理。
2.支持的土地项目类型。
土地储备专项债支持城市政府回收闲置存量土地，也可用于新增土地储备；优先支持收回收购存量闲置土地的项目。
3.支持的存量闲置土地类型。
收购存量闲置土地项目中，优先支持收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。
4.支持的土地权属人类型。
土地储备专项债可收购国有企业的土地，也可收购民营企业的土地。
5.存量闲置土地项目申请专项债的条件。
存量闲置土地必须纳入“处置存量闲置土地清单”和“年度土地储备计划”。
6.如何计算土地出让收入？
土地出让收入为地方政府出让国有土地使用权获得的收入，在实施方案中测算未来预期的土地出让收入时，可以当前为基期并考虑一定的增速得出。
7.如何计算土地出让成本？
土地出让成本主要为按照一定规则计算出的计提六项基金，包括国有土地收益基金、农业土地开发资金、教育基金、农田水利资金、廉租住房保障资金、新增建设用地土地有偿使用费（不适用存量土地）。同时，还包括各地自行要求计提的基金。
8.如何计算土地储备项目的总投资？
大体原则为土地收购成本或土地收储成本计入土地储备项目的总投资。
对于新增土地储备项目，项目总投资包含前期费用、征地补偿安置费及其他费用。前期费用包括新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、开垦费、指标费等；征地补偿安置费包括土地补偿费、安置补助费、青苗地上附着物补偿费等；其他费用包括征地测绘费、征地工作经费、土地清表费、征地留成用地费用及“通平”等必要的前期开发。
对于收购存量闲置土地，项目总投资主要为收购成本及“通平”等必要的前期开发费用。
9.土地储备项目可适度组包。
土地储备项目可由单个或多个地块组成，如果满足区位相近、实施期限差不多等条件，建议由多个地块组成一个项目，便于资金使用和测算平衡。
10. 土地储备项目审核部门。
专项债项目通常由财政部门和发改部门共同审核，而土地储备项目申报专项债由财政部门和自然资源部门共同审核。
三、超长期特别国债
1.2025年全国发行额度。
2025年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，其中安排3000亿元支持消费品以旧换新。
2.超长期特别国债支持领域。
超长期特别国债主要支持“两重两新”领域。“两重”是指推进国家重大战略实施和重点领域安全能力建设；“两新”是指推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。
国家重大战略实施主要为京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略，以及乡村振兴、生态保护、科教兴国战略等国家重大战略。
重点领域安全能力建设，包括粮食安全、矿产资源安全、能源安全、资源安全、军事安全、国土安全等。
3.超长期特别国债的投向领域细分领域。
包括实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等六个细分领域。
4.债务承担主体。
超长期特别国债形成的债务主体为中央政府，且纳入政府性基金预算管理。
5.债券期限。
超长期特别国债的期限主要为20年、30年和50年。
四、2025年工作报告
1.2025年发展主要预期目标
国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅2%左右。
2.2025年财政政策
实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。
赤字率拟按4％左右安排；赤字规模5.66万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。后续专门讲讲这个主题。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元。中央预算内投资拟安排7350亿元。3.2025年货币政策
实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。
4.2025年十大工作任务
(1) 大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。(2) 因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系。(3) 深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能。(4) 推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。(5) 扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资。(6) 有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。(7) 着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴。(8) 推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局。(9) 协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型。(10) 加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能。五、近期制度或报告学习建议
1.《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）
2.《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）
3.《土地储备管理办法》（自然资源资规〔2025〕2号）
4.《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号）
5.《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）
6.2025年政府工作报告
7.2024年中国财政政策执行情况报告
政府投融资模式
地方政府化债工作正在加速落地。
据中国债券信息网披露，11月21日，两地完成了再融资专项债券的招标发行，用于置换存量隐性债务。其中，大连招标发行了3期地方政府再融资专项债券，发行规模分别为40亿元、30亿元和34亿元，总计104亿元；贵州也招标发行了3期地方政府再融资专项债券，发行规模分别为176亿元、150亿元、150亿元，总计476亿元。
叠加11月15日河南招标发行的318.169亿元用于置换存量隐性债务的再融资专项债券，据统计，截至目前，已发行的用于置换存量隐性债务的再融资专项债券规模达到898.169亿元。
包含上述3地在内，据记者统计，目前已有9地公告拟发行及已发行再融资专项债券置换存量隐性债务，分别是河南、江苏、青岛、浙江、宁波、贵州、大连、湖南、辽宁。
总体看，9地拟发行及已发行用于置换存量隐性债务的再融资专项债券规模已达到4821.169亿元，接近5000亿元。（证券日报）
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