行政处罚自由裁量权是什么意思,类案同罚与行政处罚自由裁量权

行政处罚自由裁量权是什么意思，类案同罚与行政处罚自由裁量权

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行政处罚自由裁量权基准

来源：人民网-人民日报

核心阅读

为贯彻落实党中央决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强法治政府建设，完善行政处罚制度，解决执法实践中遇到的突出问题，1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的行政处罚法。该法自2021年7月15日起施行。

扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度，坚持“权由法定”的法治原则，增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任……1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》。

全国人大常委会法工委发言人臧铁伟说，现行的行政处罚法于1996年由八届全国人大四次会议通过，2009年和2017年先后两次作了个别条文修改。此次修订行政处罚法，全面贯彻习近平法治思想，适应推进全面依法治国的需要，落实完善行政执法体制、严格规范公正文明执法的改革要求，推进国家治理体系和治理能力现代化。

改变“九龙治水”

城市管理等领域相对集中行政处罚权

行政执法领域曾出现过“九龙治水”的弊病。一些地方，多个行政管理部门各管一摊，职能交叉，看似都在负责，其实相互推诿扯皮。为改变这种乱象，党和国家机构改革和行政执法体制改革明确提出综合行政执法的改革要求。

此次行政处罚法修订，进一步明确了综合行政执法的法律地位，新修订的行政处罚法增加规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

“群众关心的城管执法、环保执法等问题，将彻底告别多头执法的现象。由一个部门管到底。责权分明了，行政执法才能更加高效、规范。”中国人民大学教授王旭说。

党的十八大以来，“放管服”改革深入推进，大量行政审批、行政处罚等事项下放基层，增加了政府效能，减轻了企业和群众负担。

全国人大常委会法工委副主任许安标介绍，根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，新修订的行政处罚法增加规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

现行的行政处罚法列举了警告、罚款、行政拘留等7类行政处罚种类。新修订的行政处罚法进一步将现行单行法律、法规中已经明确规定，行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入本法，增加规定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、限制从业等行政处罚种类。此外，还增加了行政处罚的定义：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

“行政处罚法是行政处罚领域的通用规范，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。对行政处罚进行界定和明确列举，有助于规范各类行政行为，切实做到‘权由法定’，也能进一步规范实践中存在的各种在实质上具有处罚性质的行为。”王旭说。

防止“权力寻租”

行政机关可以依法制定并公布行政处罚裁量基准

行政处罚中，常常会遇到这样的问题：当事人获取的违法所得来自受害人，行政处罚时，要不要先退赔受害人，再予以没收？各地的做法并不一致。

对此，新修订的行政处罚法明确，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。

“这样规定，可以最大限度维护受害人的合法权益，同时，规范行政机关对行政执法查获的违法所得的处理行为。”对外经贸大学副校长王敬波说。

自由裁量权过大是一些地方、一些领域行政执法受到诟病的原因。自由裁量权过大，也给一些人搞“权力寻租”留下了隐患。为了规范行政处罚自由裁量权行使，新修订的行政处罚法完善从轻、减轻的法定情形，增加规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定；行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

现行的行政处罚法规定，违法行为在二年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚。此次修订，加大了重点领域执法力度，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限由二年延长至五年。王敬波认为，这充分体现了人民至上、生命至上，体现对生命健康安全的高度重视和全力保护。

为了保护行政相对人的合法权益，规范行政机关行政行为，新修订的行政处罚法规定证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

“执法者须尊法守法。如果执法者都不按照法律规定办事，那执法行为就失去了公信力和合法性。”王敬波说，新修订的行政处罚法用明确的规定倒逼行政机关在执法中坚持依法行政、依法执法，严格遵照法律规定，严格执行法定程序，切实防止非法取证和程序违法。

在新冠肺炎疫情防控中，曾出现外籍人士在中国境内不遵守中国有关政府部门出台的防疫规定等情况，社会高度关注。此次修订行政处罚法也回应了这一问题，进一步明确，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外。

防范“罚款经济”

罚款不得同行政机关考核、考评直接或者变相挂钩

“近年来，随着全面依法治国的推进，行政机关和社会公众对‘程序正义’的认识提到了一个新的高度。没有程序正义，就没有实体正义。新修订的行政处罚法对行政处罚的程序作了进一步的完善。”中央党校教授王若磊说。

新修订的行政处罚法一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。二是体现全程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是细化法制审核程序，列明适用情形，明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。

对于这一修改，长期从事公安执法监督的北京市公安局朝阳分局麦子店派出所案管组民警周聪说，近年来，行政机关推行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”改革，取得了实效。此次修法，有助于推进公安机关严格规范公正文明执法，巩固“三项制度”改革成果，进一步完善行政处罚程序。

新修订的行政处罚法还规范非现场执法，增加规定行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

“比如，通过监控录像调查取证，应当提前经过审核，而且要有明显标志。这样做，可以防止‘钓鱼执法’等不当行为。这对交警执法、治安管理等提出了新的更高要求。”王若磊说。

此次修法还总结新冠肺炎疫情防控经验，增加规定发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

为贯彻落实行政执法责任制和责任追究制度，强化对行政处罚行为的监督，新修订的行政处罚法增加规定罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。“这一规定有助于防止一些地方行政机关搞‘罚款经济’、设定‘罚款指标’，促使行政执法回归本位，发挥应有的作用。”王若磊说。

图片说明：

图①：执法人员在山东省枣庄市山亭区水泉镇一个烟花爆竹销售点进行安全检查。

刘明祥摄

图②：吉林省梅河口市市场监督管理局执法人员对药店进行执法检查。

孙文财摄

图③：春节临近，浙江省湖州市长兴县应急管理局开展节前安全生产专项检查。

谭云俸摄

图④：在黑龙江省大兴安岭地区呼中区一处公路事故多发路段，交警正检查司机的证件。

王建威摄

版式设计：蔡华伟

《 人民日报 》( 2021年01月28日 18 版)

行政处罚自由裁量权适用规则

新京报讯（记者 张羽）近日，我国农业农村部公布了《规范农业行政处罚自由裁量权办法》（以下简称《办法》），对自由裁量基准、罚款数额幅度、处罚力度等相关农业行政执法行为做出了规定。

所谓农业行政处罚自由裁量权，是指农业农村主管部门在实施农业行政处罚时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，决定行政处罚种类及处罚幅度的权限。《办法》于今年6月1日起正式施行。

罚款数额按照这样的标准确定

《办法》提到，法律、法规、规章设定的罚款数额有一定幅度的，在相应的幅度范围内分为从重处罚、一般处罚、从轻处罚。其中，除法律、法规、规章另有规定外，处罚的数额按照以下标准确定：

（一）罚款为一定幅度的数额，并同时规定了最低罚款数额和最高罚款数额的，从轻处罚应低于最高罚款数额与最低罚款数额的中间值，从重处罚应高于中间值；

（二）只规定了最高罚款数额未规定最低罚款数额的，从轻处罚一般按最高罚款数额的百分之三十以下确定，一般处罚按最高罚款数额的百分三十以上百分之六十以下确定，从重处罚应高于最高罚款数额的百分之六十；

（三）罚款为一定金额的倍数，并同时规定了最低罚款倍数和最高罚款倍数的，从轻处罚应低于最低罚款倍数和最高罚款倍数的中间倍数，从重处罚应高于中间倍数；

（四）只规定最高罚款倍数未规定最低罚款倍数的，从轻处罚一般按最高罚款倍数的百分之三十以下确定，一般处罚按最高罚款倍数的百分之三十以上百分之六十以下确定，从重处罚应高于最高罚款倍数的百分之六十。

其中，同时具有两个以上从重情节、且不具有从轻情节的，应当在违法行为对应的处罚幅度内按最高档次实施处罚；同时具有两个以上从轻情节、且不具有从重情节的，应当在违法行为对应的处罚幅度内按最低档次实施处罚；同时具有从重和从轻情节的，应当根据违法行为的性质和主要情节确定对应的处罚幅度，综合考虑后实施处罚。

这些情况将从重、从轻或不予处罚

此外，《办法》还对从重处罚、从轻或减轻处罚以及不予处罚的情况做出说明。

其中，有下列情形之一的，农业农村主管部门依法从重处罚：

（一）违法情节恶劣，造成严重危害后果的；

（二）责令改正拒不改正，或者一年内实施两次以上同种违法行为的；

（三）妨碍、阻挠或者抗拒执法人员依法调查、处理其违法行为的；

（四）故意转移、隐匿、毁坏或伪造证据，或者对举报投诉人、证人打击报复的；

（五）在共同违法行为中起主要作用的；

（六）胁迫、诱骗或教唆未成年人实施违法行为的；

（七）其他依法应当从重处罚的。

有下列情形之一的，农业农村主管部门依法从轻或减轻处罚：

（一）已满14周岁不满18周岁的公民实施违法行为的；

（二）主动消除或减轻违法行为危害后果的；

（三）受他人胁迫实施违法行为的；

（四）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；

（五）主动中止违法行为的；

（六）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（七）主动投案向行政机关如实交代违法行为的；

（八）其他依法应当从轻或减轻处罚的。

有以下情形之一的，农业农村主管部门依法不予处罚：

（一）未满14周岁的公民实施违法行为的；

（二）精神病人在不能辨认或者控制自己行为时实施违法行为的；

（三）违法事实不清，证据不足的；

（四）违法行为轻微并及时纠正，未造成危害后果的；

（五）违法行为在两年内没有发现的，法律另有规定的除外；

（六）其他依法不予处罚的。

新京报记者 张羽 编辑 张牵 校对 范锦春

广东省自然资源行政处罚自由裁量权

环保法修订以来，环境行政处罚自由裁量权随之扩大

按照2009年原环境保护部印发的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》规定，环境行政处罚自由裁量权是指环保部门在查处环境违法行为时，依据法律、法规和规章的规定，酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。

据悉，原环保部和地方生态环境部门已经制定多份涉及自由裁量权的文件和规定，基本实现常见环境违法行为裁量基准的全覆盖，对行使自由裁量权提供了更加具体的依据，极大程度避免了处罚的随意性和不规范性。

但生态环境部有关负责人也指出，随着生态环境保护法律法规日益完善，特别是环境保护法修订以来，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，环境行政处罚自由裁量权也随之扩大。

据介绍，《意见》的编制始于2018年初。生态环境部执法局制定了出台《意见》进一步规范行政处罚自由裁量权的工作计划，并着手起草《意见》。在对地方经营做法进行收集、研究和吸收后，形成《意见》初稿，并广泛征求、充分听取意见和建议。经修改完善后，《意见》经部长专题会、部常务会审议通过。

这位负责人表示，此次印发实施《意见》，既是进一步规范生态环境执法工作、深入推进严格规范公正文明执法的要求，也是防范行政执法风险、提高执法效能的重要手段，“也是保护行政相对人的合法权益、营造公平竞争市场环境的重要举措。”他补充道。

《意见》规定自由裁量基准适用于整个行政处罚过程

南都记者了解到，此次印发的《意见》全面规定自由裁量规则和基准的制定、适用和监督工作要求，明确工作方法并提供具体范例。

据悉，《意见》规定裁量规则和基准适用于调查取证、案件审查、告知和听证、处罚决定等五个阶段，以及从重、从轻或者减轻、免予处罚等裁量的特殊情形。

上述负责人介绍称，在调查取证阶段，执法人员在环境违法案件的调查取证过程中应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据，证据应当包括定性证据和定量证据。在案件审查阶段，审查人员应当严格遵守裁量规则，使用裁量基准，提出合理的裁量建议。

而在案件告知阶段，在告知当事人行政处罚有关违法事实、证据、行政处罚依据的同时，应当一并告知行政处罚裁量的依据，及其陈述申辩权利。

到处罚决定阶段，则应当在处罚决定书中载明行政处罚自由裁量的适用依据和理由，以及对当事人关于裁量的陈述申辩意见的采纳情况和理由。

《意见》还要求，加强裁量权运行的监督和考评，从信息公开、备案管理及适用监督三个方面提出监督、考评工作要求。在附件部分，《意见》提供了部分常用环境违法行为的自由裁量基准及计算方法供地方参考。

环境违法各地裁量基准有差异

据生态环境部有关负责人介绍，原环境部和地方生态环境部门相继印发制定多份文件，基本实现常见环境违法行为裁量基准的全覆盖，但由于地区差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地目前已制定的裁量基准在规范化、科学化、合理化程度方面存在较大差异。

“比如，江苏南京、浙江台州等地根据环境违法行为特点，对单个环境违法行为设定了较为全面的裁量因子，但很多地方设定的裁量因子还比较单一。”

这位负责人还介绍到，江苏南京、甘肃、青海西宁、重庆渝北等地开发了专门的行政处罚自由裁量系统，用系统裁量代替人工裁量，但全国大部分地区的裁量基准采用的仍然是较为简单的表格形式；

而甘肃、河北、天津、新疆建设兵团等地在全省（市、建设兵团）范围内推行统一的行政处罚自由裁量基准，实现对同一违法行为适用统一的裁量基准，但大部分省级行政区域内不同地区的行政处罚裁量基准并不统一。

但他也表示，各地在进一步规范行使自由裁量权方面均已具备良好基础，积累了许多宝贵经验。

另据这位负责人介绍，《2019年全国生态环境保护执法工作要点》中规定，省级生态环境部门应当在2019年9月底前制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。

采写：南都记者 李飞

安徽省交通运输行政处罚自由裁量权

为及时衔接《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《江门市城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规的修改实施，保障法制统一性，推动江门城管系统规范适用行政裁量权基准，近日，江门市城市管理和综合执法局修订印发了新的《江门市城市管理系统行政处罚自由裁量权基准（市容环境卫生类、户外广告类、扬尘污染类）》。

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