宅基地三权分立是哪三权,农村宅基地互换合法吗

宅基地三权分立是哪三权，农村宅基地互换合法吗

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宅基地三权指的是什么

编者按：为进一步深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推进用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作，把制度优势更好地转化为治理效能，中央网信办与光明日报社共同组织“实践新论”网上理论传播专栏，陆续在光明网推出系列理论稿件和新媒体作品，解析理论与实践之间的内在逻辑，敬请关注。

2015年，全国人大常委会授权全国三十三个区县开展农村土地制度改革试点工作，宅基地制度改革与征地制度改革、集体经营性建设用地入市并列，成为三项试点内容之一。宅基地制度改革主要围绕宅基地审批制度、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出展开，取得了显著的成效。2019年《中华人民共和国土地管理法》修订，用立法形式确认了宅基地审批制度、有偿退出等改革试点的成果。同时，《土地管理法》明确规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用宅基地。2020年中央1号文件指出，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。党的十九届五中全会重申了宅基地“三权分置”的重要性，这将为宅基地的盘活利用奠定制度基础。

坚持宅基地所有权，是盘活利用宅基地的根本保障。宅基地归本集体成员集体所有，这是宅基地制度的根本所在。坚持宅基地所有权，着重强调以下三个方面：第一，完善宅基地所有权的行使方式。宅基地所有权应当由农村集体经济组织或者村民委员会代表本集体成员集体行使。《中华人民共和国民法典》明确规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。随着农村集体产权制度改革的推进，农村集体经济组织普遍设立并取得法人资格，农村集体经济组织将成为宅基地所有权代表行使的主要主体。完善农村集体经济组织的制度建设、积极推进农村集体经济组织立法工作，将成为完善宅基地所有权行使方式的重点内容。第二，探索宅基地所有权的实现形式。基于宅基地分配制度，农村集体经济组织成员以户为单位无偿取得宅基地并可以长期使用，形成了“宅基地所有权+宅基地使用权”两权分置的权利结构，这是宅基地所有权实现的基本形式。同时，在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在尊重农村集体经济组织成员意愿的基础上，通过其他方式（例如：集中居住）保障农村集体经济组织成员实现户有所居，也是宅基地所有权的实现形式。因此，宅基地所有权的具体实现形式，应当坚持因地制宜原则，以为农村集体经济组织成员提供居住保障作为基本目标。第三，强化宅基地所有权的管理权能。在“两权分置”的背景下，宅基地所有权的管理权能主要体现在宅基地用途管制方面，《土地管理法》规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。在“三权分置”的背景下，随着宅基地的盘活利用，更多的社会主体进入乡村，可能带来更大的用途管制的压力。除此之外，更多社会主体的进入对乡村的公共服务和公共设施提出了更高的要求。农村集体经济组织可以探索基于公共服务的提供和公共设施的使用，向社会主体收取适当费用，从而为强化宅基地所有权的管理权能奠定物质基础。

保护宅基地资格权，是盘活利用宅基地的基本前提。宅基地资格权是农村集体经济组织成员以户为单位对集体所有的宅基地享有的权利。保护宅基地资格权，可以从以下三个方面入手：首先是规范宅基地资格权的确认标准。宅基地资格权的确认应当以农村集体经济组织成员的身份确认为前提，集体成员身份确认是农村集体产权制度改革的重点内容之一。随着改革工作的推进，越来越多的农村集体经济组织成员身份被确认下来，这为宅基地资格权的保护奠定了坚实的基础。同时，应当明晰集体成员身份确认与享有宅基地资格权两者之间的差异。集体成员身份确认的是作为自然人的农村集体经济组织成员的资格，而宅基地资格权的确认是在集体成员身份确认的基础上以户为单位对宅基地享有权利的明确。其次是明确宅基地资格权的权利性质。宅基地资格权应当是包含财产内容和身份内容在内的综合性权利。虽然农村集体经济组织成员权同样属于综合性权利，而且宅基地资格权的取得与农村集体经济组织成员权息息相关，但是两者在权利主体、客体和内容，权利取得、变更和丧失等方面均存在明显差异。以权利取得为例，农村集体经济成员权的取得，以集体成员身份确认为前提，自然人一经身份确认即取得成员权。而宅基地资格权的取得，应当以户为单位，在实际取得宅基地使用权时方可取得。至于农村集体经济组织成员可以依法申请分配宅基地，是其成员权的内容，而非宅基地资格权的内容。此外，还需厘清宅基地资格权的权利内容。宅基地资格权的核心内容之一是权利人可以无偿使用宅基地的权利。宅基地的无偿使用，是宅基地社会保障功能的重要体现。值得关注的是，宅基地社会保障功能的范围应当限于本集体经济组织区域之内，以本集体经济组织成员为限，而非为全体社会成员提供社会保障。同时，社会保障提供的是基本保障，体现在宅基地领域则是对“一户一宅”原则的坚持，对于“一户多宅”或者“一户一宅”面积超过法定标准的部分，均非社会保障功能所应涵盖的范围。因此，宅基地资格权的有无应当成为宅基地有偿或者无偿使用的判断标准，非农村集体经济组织成员或者农村集体经济组织成员超过法定标准，依法享有宅基地使用权的，均应当纳入宅基地有偿使用的范围。这也充分体现了宅基地资格权是身份属性和财产属性的综合体。

放活宅基地使用权，是盘活利用宅基地的实现路径。盘活利用宅基地，是在坚持宅基地集体所有权、保护宅基地农户资格权的前提下，适度放活宅基地使用权。适度放活宅基地使用权，需主要关注三个方面：首先，要将增加宅基地使用权的收益权能纳入考虑。目前《民法典》对宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利作出了规定，但对宅基地使用的收益权能并未得到体现。对宅基地而言，无论是农村集体经济组织的统一盘活利用，还是农村集体经济组织成员的自主盘活利用，其目的在于盘活利用农村的闲置资源，从而实现增加农民的财产性收入、发展壮大农村集体经济。因此，须以明确宅基地使用权的收益权能为前提，盘活利用宅基地。其次，要坚持宅基地使用权的用途限制。《民法典》第三百六十二条规定，宅基地使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。从目前宅基地盘活利用的地方实践来看，既存在以住宅为用途的盘活利用，例如：将闲置宅基地和闲置住宅出租给社会主体用于居住；也存在以非住宅为用途的盘活利用，例如：发展乡村产业的用地需求往往不是宅基地而是集体经营性建设用地。就制度设计而言，前者应当归属于放活宅基地使用权的范围，后者则涉及到相关的制度衔接。再者，实现农村土地改革的制度衔接。在宅基地盘活利用过程中，如果超越了住宅及其附属设施的用途限制，应当强化宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市制度的衔接。集体经营性建设用地入市作为农村土地制度改革的重要成果，已经在2019年《土地管理法》的修订中得到了立法确认，其用途限制主要在于工业、商业等经营性用途。因此，宅基地盘活利用中，需加大对农村土地的用途限制的关注。在发展乡村产业等盘活利用形式中，需要开展工业、商业等经营性活动时，应当及时依法将宅基地转变为集体经营性建设用地。值得关注的是，此种情形虽然也是对宅基地这一农村土地资源的盘活利用，但是已经超出了放活宅基地使用权的范畴，因此，集体经营性建设用地入市的具体规则还有待于进一步探讨和完善。

（作者：中国农业大学人文与发展学院•天长乡村振兴研究院执行院长、副教授 肖鹏）

（动图：耿楠楠）

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来源： 光明网-理论频道

确权后的农村宅基地归谁所有

来源:经济日报

农村宅基地增减挂钩补偿标准

乡土中国

2018年中央一号文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

中央在正式文件中首次提出宅基地“三权分置”，旨在加快补足农地制度（承包耕地、集体经营性建设用地、以宅基地为主的集体非经营性建设用地）改革中宅基地这块最短板，增强新时期农村发展新动能。

农村宅基地制度由来已久

我国农村土地主要分为农业用地、集体建设用地（宅基地、集体经营性建设用地、公益性公共设施用地）以及其他土地。

其中，农村宅基地在我国已经有很长的历史了。早在合作化运动发展到农村人民公社阶段，就伴生了宅基地制度。“宅基地使用权”概念1963年3月在《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中首次出现。不过，彼时农民并非唯一被允许拥有宅基地的群体，部分城镇居民也拥有宅基地。

1998年《土地管理法》颁布后，之前城镇居民的宅基地使用权变成了城市建设用地使用权。此后，农村宅基地（简称“宅基地”）被划为农村“非经营性建设用地”。关于宅基地使用权的买卖，则由1950年颁布的《土改法》中的“土地所有权的买卖”，演化为《中华人民共和国宪法修正案》（1988年）中的“土地使用权的转让”。

2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权界定为在农村集体土地之上建立的用益物权。鉴于宅（私有）、基（集体所有）处于分割状态，规范农村宅基地使用权转让的具体法律法规迄今未出台，实践中宅基地使用权的转让主要表现为政府征地。

迄今，宅基地的主要功能是保障农民居住，宅基地及农房的资产资本功能受到抑制，宅基地的物权权能依旧处于残损状态。

现行宅基地制度面临一些问题

从上文可以看出，我国现行宅基地制度面临一些问题，主要表现在以下几个方面：

一是人地捆绑，即农村集体经济组织成员资格是获得本村宅基地使用权的必要条件。在农村人口不可逆转的城市化进程中，宅基地使用权的配给制度已失去意义，不仅不利于农地资源的集约节约利用，甚至加剧了“人地捆绑”，成为城市化进程的羁绊，农村户籍成为香饽饽就是明证。

二是转让限制，宅基地使用权转让限制政策与转让需求之间的矛盾日益尖锐。1986年，“保护耕地”上升为一项基本国策。1999年5月，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，农房不得向城市居民出售。次年10月，《关于深化改革严格土地管理的决定》禁止城镇居民在农村购买宅基地。

三是其他权能限制，比如限制收益权与处分权抑制了宅基地使用权的资产资本功能。《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，但只明确规定其权能包括占有和使用，未对收益权与处分权作出规定。由于宅基地使用权的流转仅限于本村集体经济组织成员之间，交易者的同质性导致实际发生的合法交易极为稀少，流动性不足直接限制了宅基地使用权的价值。

四是权利存续期不明，宅基地使用权的物权性与福利性并存。即宅基地使用权“一级市场”取得的福利性与“二级市场”取得的多样性（继承、交易等），这一现状正是2018年一号文件中提出的探索“资格权”与“使用权”的背景与切入点。同时宅基地使用权作为物权，却无使用期限限制，农房与国有土地上所建的、具有自由交易功能的商品房明显不同，凸显其土地使用期限优势，也正是城里人趋之若鹜的重要原因之一。

总之，我国农村宅基地制度以“人地捆绑”“宅基分割”“限制流转”“无偿使用”为其主要特征，该制度不仅早已脱离了“人地分离”的现实，且在城镇化进程中宅基地占地面积不降反升，农宅资产闲置和农地资源浪费日趋严重。有数据显示，目前农村宅基地约2亿亩，其中大量被闲置。

我国宅基地制度改革逐步开展

近年来，随着经济转型步伐加快，城乡一体化进程提速，党中央、国务院加快了补足农地制度改革短板宅基地制度的改革战略部署。

2015年一号文件提出“稳步推进农村土地制度改革试点”。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。同年1月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》由中共中央办公厅和国务院联合发布，我国宅基地制度改革正式进入试点阶段。7月，宅基地改革试点工作在全国33个区县试点实施。

2016年中央一号文件进一步提出了“加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作”“完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制”。3月，国务院六部委联合颁发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。同年9月后，宅基地改革试点进入统筹推进阶段。

2017年中央一号文件对落实宅基地集体所有权、维护农户宅基地占有和使用权，增加农民财产性收入。2017年11月20日，习近平总书记主持召开的十九届中央深改组第一次会议，强调指出：拓展宅基地制度改革试点不得以买卖宅基地为出发点。

紧接着，今年的“一号文件”正式提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

宅基地“三权分置”是重要突破

宅基地的“三权分置”与集体土地承包经营权分置相似，即在保持宅基地集体所有权的不变情况下，鼓励以农村住宅和使用权的流转、租赁、抵押等方式获取财产性收入，其核心或突破点是对宅基地居住功能之外的资产资本功能的进一步认定。

不过，宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”的不同在于，承包地的经营权鼓励流转、鼓励适度集中，而宅基地并不鼓励集中到少数人手里。

总体上看，现行宅基地制度改革中兼顾农地资产性（于个体）与资源性（于整体）的制度框架尚不清晰，如今中央一号文件的相关规定，为新时期宅基地制度框架的建构奠定了基础。下一步在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”、特别是农户宅基地资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广、可复制的经验。

总之，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的正式提出，不仅为新时期宅基地制度顶层设计奠定了基础，也为城乡生产要素平等自由流动创造了条件。

□胡振红（华中师范大学经济与工商管理学院副教授）

宅基地分配

原标题：土地承包再延30年，探索宅基地“三权分置”，指标跨省域调剂农地制度改革看点多（经济热点·打开改革大礼包②）

人民视觉

探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革、建立新增耕地等指标跨省域调剂机制……今年《政府工作报告》提出的全面深化农村改革内容中，多项与农村土地制度改革相关。

厘清人与地的关系，始终是农村改革的核心。农地制度改革今年有哪些具体举措？相关改革如何稳妥推进？改革各方利益能否得到更好保障？本报记者走访了一些农民和专家，求解答案。

延——土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活络丹”；解决人地矛盾不该靠不断平分、细碎化土地规模

“第二轮土地承包到期后再延长30年！”当消息传到山东商河县怀仁镇闫家村时，闫德顺全家都很开心。老闫女儿女婿外出务工，早已在城里买房安家，老两口上了年岁，大田种不动了，想流转出去赚点稳定的租金，可又担心地转出去后收不回。“这下心能放肚子里了。”

闫德顺的“定心丸”，对同村的种粮大户闫墩福来说，就是“活络丹”。他去年在村里流转了100多亩地，建起家庭农场。“眼看着离第二轮承包到期就剩10年了，万一地收回去，我这投入就‘打水漂’了。现在政策定了，我这心更活了，能放手去干了。”

党的十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，今年《政府工作报告》明确要将这一政策落到实处。国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为：“这一政策安排既体现了稳，也体现了活”。

稳——改革开放以来，我国农村土地进行了两轮承包，第二轮承包到期后再延30年，将使农村土地承包关系稳定75年。叶兴庆说：“这足以体现保持土地承包关系稳定并长久不变，对拥有承包地的普通农户及流转承包地的新型农业经营主体，都能起到稳预期的作用。”

活——新一轮承包期再延长30年，时间大体是在第二个百年奋斗目标实现的节点，我国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会发生更大变化，目前的改革举措为届时进一步完善相关政策预留了空间。“随着农村人口代际转换，土地承载的社会保障功能会逐渐弱化，其要素功能愈发彰显，届时应当做出更适合农村生产力发展水平的土地制度安排。”叶兴庆说。

围绕土地承包延期，也有部分农民提出自己的关切：家里人口增加了能再分到地吗？举家进城落户后承包地怎么办？

“这些问题反映的都是人地矛盾。”叶兴庆认为，人多地少是我国的基本农情，人地矛盾会一直存在。解决这个矛盾不能通过不断平分、不断细碎化土地规模来解决。“根据人员增减不断调整土地承包政策，会牺牲制度的稳定性。今后应当通过将承包地承载的生计保障、社会保障等功能交给社会保障体系，同时多渠道、多途径促进农村劳动力转移就业，统筹解决这个问题。”

对于新增人口能否再分地，农业农村部部长韩长赋日前明确表示，总的原则是坚持承包地大稳定、小调整，尊重农民意愿，在政府指导下通过村集体民主协商解决。二轮承包到期时，也将依法和依照农民群众的集体意见来解决这类问题。

关于举家进城落户农户的承包地，现有的政策是退与不退由农户自愿，鼓励依法有偿地退回村集体。叶兴庆说，目前缺少的是权利退出的市场化通道。他建议，可成立跨村、跨乡的公益性农村土地收储整治机构，将离农进城、自愿退出的农户土地收购、整治，然后按照适度规模向外发包。

分——宅基地“三权分置”改革，有助于将闲置的农房、宅基地用起来，但要防止炒起来

43岁的金雪艳，在江苏苏州市高新区通安镇树山村土生土长。“近些年村里人到城里买房居住的渐渐多起来，村里的不少老屋既没人住，又没法用，只能空在那里。”这两年有公司过来将闲置农房改成民宿后，树山村变了。游客增多，农产品不愁卖，村民腰包越来越鼓。“一年4万多元收入，比不少城里人赚得还多呢。”

金雪艳见证的变化，反映的其实是不少乡村土地供需严重不匹配的现实。

从供给侧看，近年来，由于农村人口迁移日渐增加和土地退出不畅，闲置宅基地和农房增多。中国社科院农村发展研究所《中国农村发展报告（2017）》指出，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩，相当于现有城镇用地规模的1/4。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。

从需求侧看，乡村休闲、旅游、养老等新产业以及农村电商等新业态在农村发展迅速。仅2017年，全国休闲农业和乡村旅游各类经营主体就达33万家，比上年增加3万多家。“井喷式”的增长态势让农村新产业、新业态的用房用地需求日益强烈，无地无房可用常常成为这些创新主体吐槽的焦点。

“供需无法匹配，其根源在于缺乏相应的制度安排来保障各方权益。”叶兴庆说。今年的中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“探索‘三权分置’改革，为闲置农房和宅基地的利用提供了空间。应当注意的是，要让闲置的农房、宅基地用起来，同时也要防止炒起来。”

叶兴庆说，判断“用起来”还是“炒起来”，一个很重要的维度是看谁来主导。按照现行的宅基地制度安排，只有农村集体经济组织内部成员才能获得宅基地的使用权，把闲置农房、宅基地用起来，也应强调农村集体经济组织的主导作用，通过与工商资本联营、合作，有效盘活闲置资源。要严格防止投机资本将闲置的宅基地、农房炒起来，更不能让城里的投机资本利用农村宅基地建别墅大院和私人会所。

活权先要确权。目前全国农村宅基地登记发证率达到82%，集体建设用地登记发证率达到76%。国家行政学院教授刘锐说，宅基地确权需要准确把握法律法规和政策规定，不能“一刀切”，不能让违法违规者通过“三权分置”获取超额利益。要处理好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间利益平衡。

调——新增耕地等指标跨省域调剂，将使土地增值收益从发达地区流向欠发达地区，从城市化地区流向非城市化地区

今年的中央一号文件提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。《政府工作报告》对此进行了重申。

叶兴庆表示，此项改革的实质是在全国范围内实现土地增值收益从发达地区流向欠发达地区，从城市化地区流向非城市化地区。“从现实看，东部发达地区经过多年发展，补充耕地的空间基本没有了，难以完成占补平衡，欠发达地区通过土地整治，将新增耕地指标等调剂给发达地区，一方可以获得发展空间，一方可以获得发展资金，实现双赢。”

基层实践早已开始。去年底，四川马边县与浙江绍兴市越城区正式签订土地增减挂钩节余指标流转协议，这是全国首笔土地增减挂钩指标跨省流转。此次签约流转指标共计7000亩，总金额达50.4亿元。四川省国土资源厅相关负责人介绍，指标流转收益将全部用于当地脱贫攻坚，为农村的聚居点建设、扶贫产业发展提供资金支持。

今年全国两会结束之后，国办印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，明确两项新政的实施细则，回应了指标量、价如何确定等社会关切。

就补充耕地跨省统筹而言，《办法》规定，由中央部委充当指标调剂的中间人，以占用耕地类型确定基准价，依据指标需求者经济发达程度收取不同的补偿费用，在5档省份指标调节系数中，北京、上海位列第一档，调节系数为2，重庆、四川、贵州等省份位列五档地区，调节系数为0.5。

就增减挂钩节余指标跨省调剂而言，《办法》明确将由国家统筹跨省域调剂使用的建设用地增减挂钩节余指标限定为深度贫困的“三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）和其他深度贫困县。此项指标量、价均由中央部委指定，不是供需双方自由竞价。专家表示，此规定有利于减少指标供给方的盲目性，避免指标价格大起大落。但要注意的是，计划分配的指标量有可能与各地提供节余指标的潜力、意愿脱节，会造成一些地方自上而下分配节余指标的“生产量”，有可能导致行政推动、强迫命令、违背农民意愿的情况发生，在实际工作中应注意防止。

叶兴庆提醒，资源是最宝贵的，欠发达地区要从长计议，别为了眼前的收益把指标全部腾挪给发达地区，要为自己未来发展留下用地空间。《人民日报》（2018年04月09日 17 版）

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