围标串标的认定及处理，围标串标的认定主体
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围标串标的认定标准
案例回放
2016年7月18日，某代理机构G受一学校采购人委托，就该校低年级部操场LED屏政府采购项目发布招标公告，进行采购。该项目招标文件投标人须知前附表规定项目评标方法为综合评分法。
本项目共有8家投标人报名购买招标文件， 5家单位递交了投标文件。在开标日期前，无任何单位对招标文件提出质疑。
8月9日，本项目开标、评标，评标报告显示，在符合性资格审查阶段，投标人S未足额缴纳投标保证金，符合性审查不合格。
8月9日本项目开标，专家评审委员会推荐综合得分排名第一的K公司为本项目预中标人，经采购人对招标结果确认后，代理机构G于8月10日发布了中标公告，中标供应商为K公司。8月18日，采购人与K公司签订政府采购合同。
8月12日，S公司对其低价未中标表示疑问，要求代理机构G公布评分标准细则，以及每项分值的专家评分情况，代理机构G项目负责人告知其正式递交质疑函须携带的有关材料。
8月17日，S公司代表提出质疑，质疑内容包括：
S公司称其产品各主要技术性能指标均优于招标文件参数标准，比中标价格低13万元，能大量节约电费，可降低采购人综合成本。而中标供应商K用普通产品投标，价格却严重超出市场同类产品价格，严重违背政府采购一般原理，严重损害采购人利益。
S公司质疑文件的诉求包括：要求公布专家评审细节、各项分值以及其他公司得分情况。
代理机构G告知S公司，其诉求缺乏法律依据，但未对该质疑做出书面答复。
S公司随后提出希望与中标单位K合作，代理机构G答复由于中标人已经在投标文件里明确了中标产品的品牌、型号、报价，不能更改，以后有机会双方可以合作。
之后代理机构G于8月23日给中标公司K的项目负责人打电话，传达了S的合作意愿。K公司表示在投标文件中已经明确了产品品牌、型号，无法更换生产厂家。但同时表示，可以在以后的项目中寻求合作意向。
由于中标人K不同意在本项目中采用其产品，8月24日，S公司向代理机构G表示，要求重新质疑。但此时本项目质疑期已过，代理机构G不同意接收其质疑。
此后，S公司多次向该地区所在财政部门递交举报材料，除继续阐明其产品技术性能优于招标文件参数，价格低于中标公司产品价格外，举报材料还认为，中标公告未明确告知质疑期，举报人在规定期限提出质疑后持续交涉质疑，质疑期应顺延。S公司在举报材料中还声称代理机构G建议举报人与中标供应商K合作，以拖延举报人提出质疑的时间，认为代理机构G与中标供应商K有围标、串标、抬价以及内定中标等严重违背市场公理的嫌疑。
该区财政部门经审查，被举报项目为该区级预算单位政府采购项目，属于其管辖，因此依法受理，并进行了调查。
经调查，采购人某学校称其委托G对本项目进行国内公开招标，确认经专家评审委员会推荐综合排名第一的K公司为中标人，并于8月18日签订政府采购合同。8月23日开始进行施工，8月29日安装调试完毕，保证了开学正常使用。该项目完全按照政府采购的相关法律法规和政策、步骤流程进行。
采购代理机构G陈述了代理该项目政府采购的全过程，提供了招标公告、招标文件、评标报告等在案佐证，并称：S公司将质疑、举报等方式作为恶意要挟中标人采购其产品的砝码,已经违反政府采购法等相关法律法规的规定。
中标供应商K表示：公司根本不知道有多少家公司参与本项目投标，也并未与任何公司接触过，不存在有围标、串标、抬价、以及内定中标等行为。
经审查，该区财政机关认为：本案中，举报人在质疑期内向代理机构提交了质疑函，代理机构仅口头答复举报人，未作出书面答复，不符合规定。
然而，法律并未规定中标公告内容需包括质疑期，对中标结果提出质疑的时间为供应商知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，法律未规定顺延中断情况，举报事项不成立。
而且，现有证据不足以表明采购代理机构G与中标供应商K有围标、串标、抬价以及内定中标等行为，举报事项缺乏依据。
问题引出
1.代理机构对质疑只做出口头答复可以吗？
2.投诉人或举报人在规定期限提出质疑后持续交涉质疑，质疑期可否顺延？
3.如何认定围标、串标、内定中标等行为？
案例分析
1. 代理机构可否对质疑只做出口头答复
《中华人民共和国政府采购法》第五十三条规定，采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商；第五十四条规定，采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依法就采购人委托授权范围内的事项作出答复。
综合以上两条，代理机构应当就受委托项目，在收到供应商质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，仅对质疑做出口头答复是不符合规定的。
2. 关于质疑期可否顺延的问题
《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。
《政府采购法实施条例》第53条规定，《政府采购法》第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第62条第一款规定，中标供应商确定后，中标结果应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。公告内容应当包括招标项目名称、中标供应商名单、评标委员会成员名单、招标采购单位的名称和电话。
《政府采购信息公告管理办法》第12条规定，中标公告应当包括下列内容：（一）采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方式；（二）采购项目名称、用途、数量、简要技术要求及合同履行日期；（三）定标日期（注明招标文件编号）；（四）本项目招标公告日期；（五）中标供应商名称、地址和中标金额；（六）评标委员会成员名单；（七）采购项目联系人姓名和电话。
根据上述规定，法律并未规定中标公告内容需包括质疑期；对中标结果提出质疑的时间为中标结果公告期限届满之日起7个工作日内，法律未规定顺延情况。举报人要求顺延质疑期限的要求并不成立。
3. 如何认定围标、串标、内定中标等行为
司法执法首重证据。本案例中，S公司仅凭代理机构建议其与中标供应商K合作，就臆测代理机构与K公司有串通、内定中标等行为显然是不合理的。
根据《政府采购法》第25条、《政府采购法实施条例》第14条和第74条规定，政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益。采购代理机构不得与采购人、供应商恶意串通操纵政府采购活动。有下列情形之一的，属于恶意串通：（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
本案中，举报人未能提供中标供应商K与代理机构G之间有以上七种行为中任意一种行为的事实是依据，监管机关在调查取证后，也未发现G与K之间有以上七种围标串标行为中的任意一种；现有证据显然不足以表明采购代理机构G与中标供应商有围标、串标、抬价或内定中标等行为，举报事项不能获得支持。
然而，这个案例也引发人们对于围标串标认定问题的思考。
尽管《政府采购法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例明确规定甚至列举了一些围标串标的情形，如《招标投标法实施条例》第三十九、四十、四十已条规定了5种属于投标人相互串通投标的情形、6种视为投标人相互串通投标情形以及6种属于招标人与投标人串通投标的情形，但是，在目前的政府采购实践过程中，对于围标串标行为，仅是通过现有的档案资料进行分析、比对，疑似串标围标缺少相应的书证和人证，很多都不能最终确认。于是，一些采购人或代理机构只能从其他途径去找投标人的漏洞和不规范的地方，以别的方式让其“出局”。
政府采购监管部门目前也没有有效的手段取得书证和人证，仅靠行政手段无法取得理想效果。即使明显判断出招标活动中有围标串标行为，却不能立即出具相关书面资料以“串标围标”为由将其“出局”，因为证据不充分，所以监管部门就必须慎重，一有不慎反而容易被投标人“投诉”，会让工作很是“被动”和“无奈”。
技术手段方面，目前也还缺少界定串标围标的有效技术和工具。
因此，在政府采购实践过程中，往往有几个投标人通过同一个银行账户缴纳投标保证金，投标人社保或纳税证明暴露同一公司不同“马甲”，供应商投标代表使用相同的手机彩铃乃至串用电话号码等情况，甚至有代理机构工作人员通过投标人代表场外闲谈偶然发现串标秘密的事情。这就需要代理机构工作人员增强责任感，在评标定标等过程中认真细心，多方求证，才能有效发现供应商之间的“猫腻”，使围标串标无处匿形。
另外，随着政府采购电子化的深入发展，很多地方都实现了政府采购全流程电子化, 将采购活动全过程以系统程序形式固定下来，最大程度扫除招投标暗箱操作的死角。由行业主管部门在线对电子招投标项目进行事前、事中、事后的实时在线监管，及时纠正业务办理中的违规操作。全流程电子化还可以实现智能化的投标文件建档、比对等，能更有效发现各供应商投标资料中的雷同现象，有助于发现围标串标违法行为。
再者，采购人、代理机构和监管部门通过增加信息发布的渠道，在设定投标人资格条件时要尽量降低门槛，从而让更多的供应商参与投标，也有助于增加竞争，更有效地防范围标串标行为。
法规链接
《中华人民共和国政府采购法》
第二十五条 政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。
第五十一条 供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。
第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。
第五十三条 采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。
第五十四条 采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。
第五十八条 投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
《政府采购法实施条例》
第十四条 采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务，不得与采购人、供应商恶意串通操纵政府采购活动。
采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐，不得收受礼品、现金、有价证券等，不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。
第五十三条 政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：
（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；
（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；
（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
第七十四条 有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：
（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；
（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；
（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；
（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；
（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；
（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
《中华人民共和国招标投标法》
第五十条 招标代理机构违反本法规定，泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料的，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，处五万元以上二十五万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，暂停直至取消招标代理资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
前款所列行为影响中标结果的，中标无效。
《招标投标法实施条例》
第三十九条 禁止投标人相互串通投标。
有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：
（一）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；
（二）投标人之间约定中标人；
（三）投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；
（五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。
第四十条 有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：
（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；
（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；
（五）不同投标人的投标文件相互混装；
（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
第四十一条 禁止招标人与投标人串通投标。
有下列情形之一的，属于招标人与投标人串通投标：
（一）招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人;
（二）招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息；
（三）招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价；
（四）招标人授意投标人撤换、修改投标文件；
（五）招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便；
（六）招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》
第六十二条 中标供应商确定后，中标结果应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。公告内容应当包括招标项目名称、中标供应商名单、评标委员会成员名单、招标采购单位的名称和电话。
在发布公告的同时，招标采购单位应当向中标供应商发出中标通知书，中标通知书对采购人和中标供应商具有同等法律效力。
中标通知书发出后，采购人改变中标结果，或者中标供应商放弃中标，应当承担相应的法律责任。
《政府采购信息公告管理办法》
第十二条 中标公告应当包括下列内容：
（一）采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方式；
（二）采购项目名称、用途、数量、简要技术要求及合同履行日期；
（三）定标日期（注明招标文件编号）；
（四）本项目招标公告日期；
（五）中标供应商名称、地址和中标金额；
（六）评标委员会成员名单；
（七）采购项目联系人姓名和电话。
围标串标的认定87号令
87号令第三十七条规定：“有下列情形之一的，视为投标人串通投标：(一)不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；(二)不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；(三)不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；(四)不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；(五)不同投标人的投标文件相互混装；(六)不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”
这是也是87号令的亮点之一，18号令只对串通投标的利害作了阐述，没有对串标情形作具体的细化规定。因此，上述规定的确定从一定意义设定了一条供应商不得逾越的法律“红线”，对于激励有效竞争、维护国家利益、整肃政府采购工作领域的秩序、打击串标围标行为、提高政府采购工作效率等方面均具有重要的指导意义。
一方面，上述规定是对参加政府采购活动的供应商专门作出的禁止性规定，参加政府采购活动的供应商应该严格遵守法律规定，把自我行为约束于法律的“笼子”内。另一方面，根据87令第四十四条“公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查”的规定，作为集中采购机构或社会代理机构，以及使用财政资金以政府采购方式采购货物、服务和工程的国家行政机关、事业单位和团体组织对此必须引起高度重视，认真把好投标文件的资格审查关，不要把串标行为的认定工作归于评标委员会一方，使串标这一“毒瘤”得不到应有的惩处。同时，如果明知是串标视而不作为，从法理上可以认定为共犯，亦应受到法律的惩处。
如何认定“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”？
“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”，这其实这是一个非常简单的事情。生活中常听到学生考试作弊的笑话，比如有的同学抄人家的卷子，不仅把答案抄上，也把人家的姓名、学号抄上了，像这样的靠抄袭他人卷面获得的考试成绩任课老师终归只能判作零分。
投标文件出现类似的现象并非没有。目前，家族企业多于牛毛，父母、夫妻、兄弟、叔叔、伯伯、三姑六姨亲戚等等为数众多的家族企业遍地开花，他们或依托父母的母公司借鸡生蛋，繁衍出数个子公司，并组成一个个投标集团，只要有一个子公司中标就是成功。因此在做投标文件时，他们很容易忽略一个基本事实，就是投标文件必须是单个或者独立的法律文本，而不是拿着相同的投标文件去投同一个项目。
怎么认定投标文件是同一个单位或者个人编制的呢？方法很简单，主要是把握好“三看”：一是看实体，看技术参数、品牌型号等是否相同；二是看内容，看投标文件内容编排和文字阐述是否相同；三是看签名和盖章，看法定代表人、授权委托人签名和公司印章是否相同。在政府采购实践中，很多相同的投标文件只要稍加注意，便可以判断出串标与否。打一个小比方，看一看投标文件的装璜便心中有数了。
如何认定“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”
政府采购是一个巨大的细分市场，且年采购规模和体量越来越大，因此总有一些供应商为提高中标率，想方设法搞一些串标围标的“小动作”。笔者就亲身经历过一个案例：
一次采购一批防洪抢险设备，A公司的投标委托授权人同时又是B公司的投标委托授权人，C公司就此举报到工商行政部门，A、B两家公司均不承认。经过行政执法部门调查，发现该委托授权人确为上述两家公司的员工（有社保记录、工资单等为证），像这样一个身兼数职赚取报酬的现象并不鲜见。
另外，一个公司为多个公司办理投标事宜的现象也经常遇到，如A公司代B公司递交投标文件，这个看似寻常的现象，其实蕴藏着串标的基因在内，试问：在政府采购活动中有什么比投标文件还重要，难道可以让人代替行事吗？只要冷静地反过来想一想，立马便可以知道其中的问题所在。
再如投标报名也是一样，有的公司一连代表几家公司报名，现在多数是电子网上操作，从IP地址便可以查寻得到。另外，还有多家公司的电子传真件均是一台机子传过来的，这可以从传真件的FAX码上可以查到。象这样的违规行为大量地出现在以电子为载体的层面上，只要稍加注意便可一探究竟。
如何认定“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或联系人员为同一人”？
政府采购对于供应商来说，是用最少的代价换取最大的利润，这是市场经济规律。但是，作为中国特色社会主义市场经济，诚信是摆在首位的要素。前面说到家族公司中母公司带子公司的现象，难免不会使一些供应商的价值观发生偏转，因此如挂靠、瓜菜带、你中有我、我中有你的现象层出不穷。特别是在政府采购的一些软件开发项目中，A公司的软件程序员很可能又是B公司的员工。
另外在一些工程造价项目上他们也有突出的表现，笔者就曾经历过一次入围项目采购，经造价站审查，有5%的工程造价师证不是造价站颁发。他们往往利用一些先进的手段刻意将相同的人描绘成不同的角色，以此蒙混过关，达到中标入围的目的。因此要识别其中的真伪，只有看原件，既要看该成员的身份证，还要看他的资格证。
另外，还要与相关行业管理部门实现无缝对接，以利直接认定查寻证件的可靠性与真实性。这样才能保证政府采购不走过场，不被势利的人钻了空子。
如何认定“不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异”？
政府采购的价格应该是透明的，不同供应商的报价应该是不相同的。但从目前的一些情况来看，不尽如人意，一个预算300万元的信息化项目，只有4家供应商参与，其报价分别为298万元、297万元、296万元、295万元，这种阶梯式的报价，看不出任何竞争的因素，事前商量的可能性非常大，这便是串标的一个重要现象。作为采购人、代理机构或者评标委员会应该作出决断予以废标。
有业内人士告诉笔者，信息化建设项目，最大的竞争是人才实力的竞争，有实力的公司与实力一般公司的单位产出截然不同，有实力的公司一个工作日可以做出一个模块，其报价是贴近实际的，而实力一般的公司，一周也很难做出一个模块，其报价与前者相比有天壤之别。作为集中采购机构和代理机构，不仅在唱标时要给予高度关注和警觉，对报价中间存在的问题也绝不可以小觑，同时要细细审查其投标方案，如人员匹配、工期、案例等，否则是对政府采购工作职责的泻渎。
如何认定“不同投标人的投标文件相互混装”？
家族企业往往是在一处打印店制作投标文件的，由一个人负责签署盖章装袋，然后一家人来投标。笔者曾有过这样一次经历：一次仪器采购，A公司的《开标报价一览表》中的印章盖的是B公司印章。问其所以然，答复是在一家打印店打印时章盖错了，当时仅对两家公司作了废标处理。如果按照87号令的话，完全可以认定为串标行为。
像这种投标文件混装的现象很普遍，有的投标文件技术文件是A公司的章，商务文件则是B公司的章，有的法定代表人授权书内容上写的A公司名称，然而盖的章却是B公司的章，有的售后服务方案也存在此类问题。反正只要仔细一瞧总要把一些问题给看破。关键是审查投标文件时要尽心尽力、尽职尽责。
如何认定“不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出”？
家族企业对于资金的管理比较严格，往往掌握在母公司手中，要支出须从母公司转账。有时为了省事，其投标保证金系一个单位的账户转出。过去一段时间，由于法律宽松没有作出规定，也就不了了之。作为政府采购的招标文件一定要作出规定，所有投标人的投标保证金一定要从其单位的基本账户转出。作为自然人也应该有自己的基本账户。这样可以从另一方面反映供应商的法纪观念，较好地制约供应商的麻痹心理。
总之，串标行为的认定不是一件简单的工作，要做好此项工作，必须要有理（法律依据）、有据（投标文件的事实证据清楚），必须对号入座，切不可搞前瞻性操作，也不可以于法不顾，听之任之。需要业界同仁共同努力，才能有所作为。
围标串标的认定依据
■ 本报记者 崔卫卫
在实践中，有一些经常参与政府采购活动的供应商，但从来没有中标、成交过，也没有接过任何项目或订单，却运营得风生水起。深挖细查起来，这些供应商绝大多数是专门靠陪标、串标来赚取“出场费”，而且这种现象屡见不鲜。财政部、公安部、国家市场监督管理总局印发的《关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》（财库〔2023〕28号）以来，各地陆续对这种“标王”“陪标专业户”进行了大规模的治理行动。那么，陪标属于串通投标吗？围标、串标、陪标又有什么区别呢？
围标、陪标和串标含义有所区别。围标是指投标供应商之间相互约定，通过一致抬高或压低投标报价、协商投标产品等手段，使某个利益相关者中标，谋取利益的手段和行为。陪标是指有些投标供应商并不真正意在中标，而是作为“陪衬”参与投标，确保另一特定供应商中标。而串标即串通投标，指投标供应商之间，或投标供应商与采购人、采购代理机构之间相互串通的行为。
“围标和陪标都涉及投标供应商不正当协同，通过不正当手段影响采购结果。而串标是投标供应商之间或投标供应商与采购人、采购代理机构、评审专家其中的一方或多方之间的相互串通行为。”北京市北斗鼎铭律师事务所律师公为良介绍，围标和陪标是日常口语说法，属于串通投标行为，且非常隐蔽，只能通过蛛丝马迹找出事实依据来认定。
例如，某市发布的政府采购违法问题案例中提到，某基础设施建设项目的政府采购活动中，A供应商和B供应商的投标文件均由李女士的主管授意李女士编制，李女士曾为A供应商员工。财政部门经深入调查，认定A供应商和B供应商在参与上述项目的采购活动中，确实存在串通的违法情形。该市政府采购监管部门表示，几家供应商约定共同参与某一政府采购项目，且就投标策略达成一致，以实现某一供应商中标，其他供应商“陪标”的目的，属于串通投标行为。
围标串标的认定标准最新
【来自实践】围标、串标情形的判定
■ 林博宇
在我们日常的招标投标工作之中，围标、串标是一个非常敏感的话题，因为它关乎招标投标流程是否公平公正，乃至直接影响到招标投标工作的成败。对于围标、串标，每一个政府采购领域的从业人员理应提起高度的重视和警觉。
在笔者的从业经历中，也曾经遇到诸如在多家单位投标文件中所列的联系人为同一人、在电子招标投标系统中的预留联系人为同一人，甚至还发现过多家投标单位使用同一个IP地址上传各自的投标文件等现象。
在现行的法律法规之中，也有对于此类问题的判定依据和处理办法，如，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十七条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第七十四条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第三十七条，其都对串标情形和恶意串标情形作了规定。但是，在运用以上这些法律法规条文，对投标供应商关于围标、串标行为进行认定时，却往往有着诸多方面的不同理解。
首先，若要判定供应商的行为，是否属于“视为投标人串通投标”，则仅需要获取足够的客观证据即可，只要符合87号令第三十七条中所列举的各种情形之一，就可以将供应商行为判定为“视为投标人串通投标”。
若要判定供应商的行为，是否属于“恶意串通”，则判定依据将不再仅仅是客观证据，而是供应商的主观“恶意”，如果可以获取供应商主观恶意的证据，就能够依据《实施条例》第七十四条的规定进行判定。所以，在认定供应商“属于恶意串通”时，需要谨慎核实供应商的行为，是否出于主观意愿。
其次，供应商不同情形的行为，所产生的法律后果也会不同。
当客观证据足以证实投标供应商行为属于“视为投标人串通投标”时，依据87号令第三十七条，可以判定所涉及的供应商为投标无效。
当供应商投标行为足以被证实为“属于恶意串通”时，经财政部门判定之后，根据《政府采购法》第七十七条的规定，将对有关供应商进行“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”相应处罚。
再次，“视为投标人串通投标”和“属于恶意串通”，各自所适用的采购方式也略有不同。根据87号令的规定，“视为投标人串通投标”适用于招标采购方式。而《实施条例》中的规定，“属于恶意串通”适用于招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价等政府采购方式。
最后，“视为投标人串通投标”和“属于恶意串通”的判定难度上也有很大的不同。
前面提到过，主观上的“恶意”是判定供应商的行为是否可上升为“属于恶意串通”的重要因素。但在实际工作中，难以获取直接证据，调查取证的难度极大，故而“属于恶意串通”的判定相对较难，仅仅获取表面的客观证据，依旧远远不够。
其实，我们的政府采购工作，应当是预防和处罚并重，前文提到的无论是“视为投标人串通投标”，还是“属于恶意串通”，都是依据法律法规的处罚判定。
我们更多应该需要思考的是，如何预防此类现象的发生。笔者认为，可以更多应用先进的电子手段，例如继续大力推行政府采购工作的电子化进程，通过对供应商网上投标行为，进行详细的数据记录等方法，既可以利于财政部门认定工作所需的证据获取，又可以对心存侥幸的供应商予以威慑。
法律链接
《中华人民共和国政府采购法》第七十七条明确，供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的……供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条规定，有下列情形之一的，属于恶意串通：（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
（作者单位：天津市政府采购中心）
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